ponarseurasia

ПОНАРС Евразия

18 августа 2017

F
  Сергей Голунов, Университет Кюсю, Япония

Отношения между ЕС и РФ резко ухудшились на фоне российского вмешательства в украинские дела, начиная с 2014 г. Взаимное недоверие усилилось, в то время как многие мероприятия по вопросам развития сотрудничества были сорваны. Обострились взаимные противоречия между Россией и  НАТО, а взаимные санкции внесли определенный вклад в ухудшение экономической ситуации в РФ. Какое воздействие оказали эти процессы на развитие приграничного сотрудничества между ЕС и Россией? Какие сферы особенно пострадали, а какие оказались более устойчивыми? Несмотря на тот серьезный ущерб, который нанесла приграничному сотрудничеству неблагоприятная политическая и экономическая конъюнктура, многие формы такого сотрудничества продолжают развиваться, что касается, прежде всего, устоявшихся форм взаимодействия между регионами российско-финского и польско-российского пограничья.

Приграничное сотрудничество до 2014 года

Нынешняя граница между Россией и ЕС стала результатом двух волн расширения Евросоюза, после того, как в 1995 г. к нему присоединилась Финляндия, а в 2004 г. его членами стали Эстония, Латвия, Литва и Польша. Приграничное сотрудничество России с упомянутыми странами в 1990-х годах развивалось под сильнейшим влиянием европейской модели («еврорегионы») и  финансирования со стороны ЕС. Россия поначалу рассматривалась ЕС в качестве младшего партнера, который должен заимствовать европейский подход, основанный на децентрализации и создании трансграничных регионов. Такой подход позиционировался как самый современный и прогрессивный и поддерживался щедрым финансированием (в первую очередь, через программы Interreg и TACIS).

В то время как Россия была весьма заинтересована в развитии экономического сотрудничества с ЕС и в привлечении крупномасштабного финансирования для своих северо-западных приграничных регионов, перспектива предоставления им дополнительных полномочий вызывала у нее гораздо меньше энтузиазма. Москва опасалась, что децентрализация и усиление внешнего влияния способны спровоцировать развитие регионального сепаратизма. Кроме того, центр опасался того, что предоставление регионам большей экономической самостоятельности будет широко использовано на местах для ухода от  налогообложения и таможенных махинаций (что имело место в ряде ранее созданных свободных экономических зон, включая Калининградскую область). Со своей стороны, ЕС отнюдь не спешил открывать свои границы с РФ, что было вызвано опасением относительно неконтролируемой иммиграции. В то же время, выдающие визы консульства сопредельных с Россией стран-членов ЕС были открыты во всех соответствующих приграничных регионах РФ.

Неудивительно, что те еврорегионы с участием России и ее северо-западных соседей, которые появились в 1990-х и в начале 2000-х гг., не  имели серьезных амбиций стать эффективными образованиями, имеющими значительные полномочия для принятия самостоятельных решений. Большинство таких еврорегионов, не имея серьезной финансовой поддержки, существовало, в основном, на бумаге. Вместе с тем, некоторые из подобных регионов (особенно российско-финский еврорегион «Карелия») все же играли определенную роль, легитимизируя приграничное сотрудничество как таковое, предоставляя институционально-сетевую основу для получения финансирования и несколько увеличивая лоббистский потенциал сопредельных территорий для отстаивания их общих интересов перед центральными правительствами.

Те программы Евросоюза, которые к 2000-м годам стали систематически финансировать приграничное сотрудничество соседствовавших с  тогдашними и будущими членами ЕС российских регионов, были направлены, в  основном, не на еврорегионы, а на административные территории соответствующих государств. Первая волна таких программ, поддерживавших проекты на конкурсной основе, осуществлялась с 2000 по 2006 гг. под эгидой INTERREG III. Российское участие в данных программах ограничивалось, в основном, получением технической помощи и  участием в обменах официальными визитами. В 2009 г. ЕС и Россия решили переформатировать структуру приграничного сотрудничества, поддержав пять программ, формально охватывавших период с 2007 по 2013 гг.: Коларктик (с участием регионов Норвегии, России, Финляндии и Швеции), Карелия (Россия-Финляндия), Юго-Восточная Финляндия – Россия, Эстония-Латвия-Россия и  Литва-Польша-Россия. Данные программы финансировались совместно, хотя российская доля не достигала и четверти. В новом формате элемент трансграничного регионостроительства практически отсутствовал, в то время как приграничное сотрудничество концентрировалось, в основном, на поддержке конкурсных проектов в сферах регионального развития и формирования устойчивых трансграничных связей. Для малых проектов программы зачастую оказывались основным или единственным источником финансирования, в то время как крупные проекты (в таких сферах, как модернизация пропускных пунктов и трансграничных транспортных коммуникаций) могли также опираться на знaчительное финансирование из центральных и региональных бюджетов.

Негативное влияние конфликта

Ожесточенный конфликт в Украине привел к стремительному нарастанию противоречий между ЕС и Россией, что, наряду с экономическим кризисом в РФ, довольно негативно отразилось на приграничном сотрудничестве. В  сопредельных регионах по обе стороны границы происходила милитаризация, что вело к росту напряженности и недоверия. В условиях ухудшения отношений России с  сопредельными государствами многие официальные двухсторонние мероприятия на  высоком уровне (включая мероприятия, на которых планировалось обсуждать вопросы приграничного сотрудничества) были отменены.

Введенные Европейским Союзом против России санкции прямо  запретили или серьезно ограничили деятельность Европейского инвестиционного банка и Европейского банка реконструкции и развития по финансированию проектов в РФ, включая ее приграничные регионы. Санкции ЕС коснулись и пяти крупных российских банков, что затруднило проведение трансграничных расчетов. «Война санкций» усилила риски для предпринимателей из стран Евросоюза, потенциально заинтересованных в реализации проектов по другую сторону границы. Российское продовольственное эмбарго привело к запрету коммерческого импорта ряда видов продуктов из ЕС в РФ и ограничило пятью килограммами вес подпавших под санкции продуктов, которые могли быть ввезены физическими лицами. Кроме того, девальвация российского рубля во второй половине 2014 г. существенно уменьшила покупательную способность посещавших сопредельные страны ЕС россиян.

В политическом плане, страны Балтии и ЕС оказались в числе наиболее жестких оппонентов российских действий по отношению к Украине. Президент Литвы Даля Грибаускайте сделала несколько весьма резких заявлений по  поводу политики РФ. Вскоре после того, как в ноябре 2014 г. она назвала Россию террористическим государством, российские таможенники перешли на режим сплошного и скрупулезного контроля литовских грузовых автомобилей (официально это мотивировалось необходимостью борьбы с недобросовестными перевозчиками), что привело к длившейся несколько месяцев «таможенной войне».

В сентябре 2014 г. в зоне российско-эстонской границы был задержан и увезен вглубь российской территории сотрудник эстонской полиции безопасности Эстон Кохвер. Таллин обвинил Москву в похищении офицера, в то время как, по версии российских властей, тот был задержан после нарушения границы с оружием и в процессе выполнения агентурного задания. Кохвер был приговорен к 15 годам заключения, однако в сентябре 2015 г. был обменян на  отбывавшего срок по делу о шпионаже в пользу РФ эстонского офицера безопасности. Данный инцидент побудил Эстонию провести демаркацию границы в одностороннем порядке (что вызвало в Москве весьма негативную реакцию), создать специальное подразделение по реагированию на пограничные инциденты и объявить о планах по  строительству стены на российской границе. Эстония также отказалась участвовать в совместных с РФ пограничных учениях Запад-2015, и ее примеру последовали Латвия с Литвой. Конфликт привел к замораживанию процесса ратификации соглашения 2014 г. о российско-эстонской границе, поскольку обе стороны теперь не были заинтересованы делать шаги навстречу друг другу.

События в Украине и ухудшение отношений между Россией и ЕС усилили опасения Эстонии и Латвии по поводу возможности повторения «крымского сценария» в эстонском уезде Ида-Виру и в латвийском регионе Латгалии, где русскоязычные группы составляют значительную часть населения, а  социально-экономические проблемы имеют особенную остроту. Кроме того, участились крупномасштабные военные учения по обе стороны границы и разведывательные полеты военных самолетов России и НАТО поблизости от территориальных вод России и стран-членов альянса. В некоторых случаях прибалтийские страны (особенно Латвия) обвиняли РФ в нарушении их воздушных и морских границ.

В 2015-2016 гг. РФ обвинялась в  использовании пытавшихся проникнуть в ЕС через российскую территорию беженцев в  качестве орудия «гибридной войны» против Запада. Алармисты в соседних и других странах ЕС утверждали, что Россия помогает беженцам пересекать границу с  Евросоюзом и полноценно не сотрудничает с соседними государствами по вопросам депортации. В результате состоявшихся в марте 2016 г. двухсторонних переговоров между президентами, Финляндия смогла убедить Россию предпринять более эффективные усилия по сдерживанию потока беженцев. Эстония же с Латвией сделали упор на односторонние меры по укреплению границ и увеличению численности пограничников.

Серьезные проблемы не обошли стороной и калининградский эксклав. Ухудшение российско-польских отношений в связи с событиями в Украине и  избрание президентом жесткого националиста Анджея Дуды в августе 2015 на первых порах не нанесло заметного ущерба приграничному сотрудничеству: несмотря на  пессимистические предсказания, количество пересечений границы в данном году осталось практически на прежнем уровне. Продолжал действовать режим малого приграничного движения (МПД), дававший возможность польских обладателям специальных документов посещать без виз Калининградскую область, а  калининградцам – приграничные территории Польши. Однако с течением времени межгосударственные отношения все же стали негативно сказываться и на региональном сотрудничестве. В июле 2016 г. Польша приостановила МПД под предлогом необходимости принятия дополнительных мер безопасности в связи с  саммитом НАТО и визитом Папы Римского Франциска. МПД, однако, так и не было возобновлено после этих мероприятий. В сентябре 2016 г. польский министр внутренних дел Мариуш Блащак заявил, что решение о приостановке МПД было принято из-за наличия неких «сильных предпосылок», создающих угрозу безопасности ЕС. В марте 2017 г. представитель того же министерства уточнил, что Польша опасается повышенной активости российских спецслужб и милитаризации Калининградской области.

Свой вклад в ухудшение условий для приграничного сотрудничества внесло и усиление пропагандистского прессинга с российской стороны. Позиционируя свою роль в украинских событиях как «противодействие фашизму», Москва стала более настойчиво и, в некоторых случаях, агрессивно подчеркивать свой вклад в победу во Второй мировой войне, в том числе пытаясь организовать памятные мероприятия на территории соседних стран. В свою очередь, сопредельные страны ЕС воспринимали попытки организовать подобные мероприятия как попытку навязывания им чуждого исторического нарратива и вмешательства в свои внутренние дела. Использование неоднозначно воспринимаемой исторической символики привело к ряду инцидентов на границе. В некоторых случаях российским пассажирским автомобилям, украшенным георгиевскими ленточками, либо отказывалось во въезде, либо они подвергались придирчивому досмотру. С 2015 г. в канун празднования Дня Победы 9 мая, члены занимающего проправительственную и  националистическую позицию байкерского клуба «Ночные волки» регулярно пытаются провести мотопробег, что вызывает негативную реакцию со стороны властей Литвы и  Польши, отказывающим участникам данного пробега во въезде. В некоторых случаях «Ночным волкам» пытались оказать поддержку региональные власти, что вызывало сильное раздражение в соседних государствах: так, в 2015 г. часть «Ночных волков» смогла въехать в Польшу в составе участников официального мотопробега, под руководством калининградского губернатора Николая Цуканова. Также, в  мае 2016 г. эстонские пограничники отказали во въезде возглавлявшейся вице-мэром псковской делегации, которая направлялась в город Тарту для празднования «71-й годовщины Великой Победы».

Приграничное сотрудничество все-таки продолжается

Несмотря на указанные проблемы и противоречия, приграничное сотрудничество между Россией и странами ЕС отнюдь не прекратилось. Для России Европейский Союз остается слишком важным партнером, разрыв связей с которым крайне невыгоден, в то время как для ЕС прекращение приграничного сотрудничества противоречило бы политике добрососедства и означало бы  превращение самой длинной сухопутной границы из дружественной во враждебную. Неудивительно, что в 2014 г. Европейская комиссия приняла решение продолжать реализацию программ приграничного сотрудничества, несмотря на то, что предложение об их прекращении также обсуждалось. Наиболее заметными разновидностями совместных проектов остались модернизация пунктов пропуска и трансграничных транспортных путей, охрана окружающей среды, а также развитие туристических маршрутов и  модернизация туристических объектов. Продолжали реализовываться и десятки совместных малых проектов. Все это способствовало некоторому смягчению политических противоречий и давало возможность официальным лицам по-прежнему периодически встречаться друг с другом и поддерживать связи на уровне местных органов власти и силовых структур.

Более того, ЕС и Россия инициировали несколько новых программ, хотя они, как правило, и были основаны на уже действовавших. В то время как программы «Коларктик», «Карелия» и «Юго-Восточная Финляндия  — Россия» были сохранены практически в  прежнем виде, программы «Эстония-Латвия-Россия» и «Литва-Польша-Россия» были разделены и преобразованы в бинациональные. Несмотря на то, что формально вторая волна совместных программ с российским участием охватывает период с 2014 по 2020 гг., фактически переговоры по некоторым из них все еще продолжаются, и  отдельные программы нуждаются в ратификации российским парламентом.

Вне рамок совместных программ продолжали развиваться некоторые формы двухстороннего приграничного сотрудничества, хотя взаимодействию между Россией и странами Балтии был нанесен значительно больший ущерб, нежели российско-финскому и российско-польскому сотрудничеству. По-прежнему довольно интенсивным продолжало оставаться взаимодействие между пограничными и таможенными службами, поскольку все стороны в большинстве случаев были по-прежнему заинтересованы в эффективном регулировании трансграничных потоков, предотвращении пробок и в совместном противодействии  трансграничной преступности. Несмотря на  неблагоприятный политический и экономический климат для инвестиций, финские компании все же инициировали  некоторые проекты в сопредельных российских регионах. В 2015 году Россия и  Финляндия даже согласились создать свободную экономическую зону на границе в  районе Сайменского канала, однако данный проект был приостановлен в 2016 году, когда российское правительство, разочарованное результативностью действовавших в стране свободных экономических зон в целом, приняло решение временно отказаться от реализации новых проектов до выработки более эффективных организационных норм.

Выводы и перспективы

Взаимоотношения между Россией и ЕС резко ухудшились в 2014 г. в результате российско-украинского конфликта, что нанесло серьезный ущерб приграничному сотрудничеству. В случаях с тремя государствами Балтии такой ущерб, вероятно, был наибольшим, однако даже взаимодействие с Польшей и  Финляндией оказалось весьма чувствительным к плохой политической конъюнктуре. Приграничное сотрудничество в ряде сфер обнаружило, все же, довольно высокую устойчивость к неблагоприятным конъюнктурным изменениям, благодаря важности экономических связей как для ЕС, так и для России, а также нежеланию сторон (особенно ЕС) отказываться от политики добрососедства. Хотя негативная политическая конъюнктура в обозримой перспективе, вероятно, продолжит оказывать негативное влияние на взаимодействие приграничных территорий, перспективы такого взаимодействия не выглядят однозначно пессимистическими. Совместные программы приграничного сотрудничества продолжаются, Россия и Финляндия могут вернутся к идее создания Сайменской свободной экономической зоны, также в РФ обсуждается предложение организовать территорию опережающего развития в  Калининградской области. Реализация этих и других проектов (даже относительно мелких) могла бы способствовать поддержанию повседневных отношений между гражданами приграничных регионов между Россией и ЕС и даже со временем побудить Москву к более ориентированному на сотрудничество подходу в отношениях с  сопредельными государствами.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

Данное исследование финансируется при поддержке Европейской комиссии. Настоящая публикация отражает исключительно взгляды ее автора, при этом Комиссия не несет ответственности за любое возможное использование информации, содержащейся в этой публикации.

  Эндрю Барнс, Кентский университет

Анализ состояния украинской экономики по большей части ведется через призму рекомендаций и оценок Международного валютного фонда (МВФ), в которых основное внимание уделяется дефициту бюджета и мерам по борьбе с коррупцией. Однако аналитики, зацикленные на официальной экономической политике и наличии «политической воли» к проведению реформ, упускают из виду ряд факторов, которые, собственно, и формируют реальную экономическую активность в Украине. Пока политики в Киеве и Вашингтоне ведут дискуссии, в  Украине силами простых украинцев вырисовывается новая экономическая картина. Эта картина рассматривается в данной аналитической записке, с особым упором на  роль, которую играют в рыночных процессах такие факторы, как силовое принуждение и непрозрачность. Эти факторы не уникальны для фактически находящейся в состоянии войны Украины, хотя в военном контексте они просматриваются более четко. Кроме того, и в самой Украине оба этих фактора играют роль по всей стране, а не только на территории Крыма и Донбасса. Вывод из данного анализа заключается в том, что эти факторы следует перенаправлять в  менее деструктивное русло, а не безуспешно пытаться их полностью устранить.

Обычная история

Украина стала членом МВФ в 1992 году и за это время успела подписать с фондом целых 10 соглашений, причем два из них были подписаны уже после победы Евромайдана в 2014 году. Во всех этих соглашениях основное место отводилось макроэкономической стабилизации и структурным реформам; эти две задачи повторялись из соглашения в соглашение. Каждый раз подписание соглашений проходило на фоне оптимистических ожиданий со стороны руководства МВФ, которое верило, что у правительства Украины наконец-то появилась «политическая воля» к  проведению требуемых реформ.

В некоторых отношениях Украина добилась поразительных успехов в областях, которым МВФ придает особую важность. Прежде всего следует отметить, что в 2016 году возобновился рост украинской экономики, несмотря на  тяготы и фискальные последствия продолжающихся военных действий. Хотя промышленное производство пока продолжает сокращаться, украинский ВВП в 2016 году показал рост на 2,3% благодаря таким секторам экономики, как розничная торговля и сельское хозяйство (в 2014 году ВВП упал на 6,6%, а в 2015 – на 9,9%). Блокада поставок угля с Донбасса негативно сказалась на промышленном производстве в первые 4 месяца 2017 года, однако в мае МФВ сохранил прогноз роста украинской экономики в этом году на уровне более 2%. Кроме того, годовая инфляция не поднимается выше 10%, а национальная валюта (которая, в  соответствии с рекомендациями МВФ, отпущена в свободное плавание) избежала резкой девальвации, хотя и продолжает постепенно дешеветь. При этом правительство придерживается графика выплат внешних долгов, за исключением оспариваемого долга в 3 миллиарда долларов по Евробондам, выкупленным Россией.

Что касается структурных реформ, Украина добилась огромного прогресса в газовой сфере. В рамках политики, непосредственно направленной на  выполнение требований МВФ, в мае 2016 года в стране произошла унификация газовых тарифов для всех групп потребителей. При старой тарифной системе существовали разные цены на газ для разных потребителей. Это неизбежно вело к  масштабным злоупотреблениям: приближенные к руководству игроки манипулировали системой так, чтобы покупать газ дешево, а перепродавать дорого. Кроме того, Украина полностью перестала импортировать газ из России, заменив его закупками у европейских поставщиков. Эта мера не входила в число требований МВФ, однако она снизила уязвимость страны перед провоцируемыми Россией шоками в газовой сфере.

Но несмотря на эти успехи, давно характерный для отношений с  МВФ накал страстей никуда не делся, хотя в нем есть определенные особенности, вызванные уникальной украинской ситуацией. На макроэкономическом фронте зимой 2015-2016 года все внимание аналитиков было приковано к бюджетной сфере: МВФ настаивал на дефиците не выше 3,7% ВВП, но украинский парламент отказался принять это ограничение. В феврале 2016 года ушел в отставку с поста министра экономики приехавший в Украину из Литвы Айварас Абромавичус, вызвав у МВФ новый приступ беспокойства относительно проведения необходимых реформ. Премьер-министр Арсений Яценюк с трудом набрал необходимое количество голосов в  парламенте, когда тот попытался вынести ему вотум недоверия – однако уже в  апреле он все же был вынужден уйти в отставку. На смену ему пришел Владимир Гройсман (см. ниже). На протяжении всех этих политических пертурбаций МВФ продолжал вести текущую оценку достигнутого Украиной прогресса в рамках механизма расширенного кредитования, однако первоначальный график был сорван, и  выделение очередного транша кредита было одобрено лишь в сентябре 2016 года. Еще одна вспышка напряженности произошла в 2017 году в связи с неспособностью или нежеланием украинского правительства покончить с железнодорожной блокадой на востоке страны – однако это не помешало выделению очередного транша в  апреле 2017 года.

Структурной проблемой, которой больше всего внимания уделяется МВФ после Евромайдана, является коррупция на высоком политическом уровне. Многие наблюдатели считают, что именно коррупция была причиной высокого дефицита бюджета и ухода в отставку таких видных реформаторов, как Абромавичус. Конкретных примеров этой проблемы можно привести огромное количество, но для наших целей будет достаточно четырех. Первым примером является то, каким образом Яценюку удалось удержаться на своей должности в феврале 2016 года, когда ему едва хватило голосов при попытке вынести ему вотум недоверия в  парламенте. Своим политическим выживанием в течение следующих двух месяцев он  был обязан сделке, заключенной между крупнейшими украинскими олигархами. Голосов на то, чтобы отправить Яценюка в отставку, не хватило только потому, что ряд парламентариев, связанных с этими олигархами, в последнюю минуту покинули зал заседаний и не приняли участия в голосовании. Вторым примером является политическая драма, разыгравшаяся вокруг генерального прокурора Виктора Шокина. В течение нескольких месяцев с конца 2015 года по начало 2016-го все громче раздавались обвинения в том, что Шокин блокирует уголовные расследования по  подозрениям в коррупции на высоком политическом уровне, однако он держался за  свое кресло. Даже после того, как Президент Петр Порошенко заявил об отставке Шокина, тот продолжал выполнять свои обязанности вплоть до 29 марта, когда парламент наконец-то снял его с должности. Третий поразительный инцидент произошел в августе 2016 года, когда сотрудники одного государственного органа, занимающегося борьбой с коррупцией (Генпрокуратуры) арестовали двух сотрудников другого антикоррупционного органа (Национального антикоррупционного бюро Украины). Наконец, в марте 2017 года парламент внес поправки в  антикоррупционный закон, обязывающий госслужащих подавать открытые декларации о  доходах. Поправки распространили это требование на негосударственные организации и журналистов, занимающихся борьбой с коррупцией. Многие это восприняли как попытку заткнуть рот таким журналистам и НГО.

Центральная роль «периферических» процессов

Нет ничего плохого в том, чтобы внимательно следить за  драматическими событиями вокруг бюджета, отставками высокопоставленных чиновников или махинациями в правительстве. Однако пока политики и аналитики ведут серьезные дискуссии, простые украинцы строят реальную экономику. Этот процесс подчеркивает важность и повсеместную распространенность двух аспектов, которые обычно игнорируются в стандартных экономических моделях. Имя этих аспектов – силовое принуждение и финансовая непрозрачность. Ниже приведены конкретные примеры из экономической жизни страны, а также короткий комментарий на тему формирующейся в Украине финансовой системы, в контексте которой эти два аспекта наглядно проявляются.

На вершине имущественной пирамиды находятся олигархи, которые сталкиваются с бесчисленным количеством угроз со стороны государства, других олигархов и претендентов на статус олигарха, и также со стороны внешних шоковых факторов. Однако в распоряжении олигархов также имеется широкий спектр средств силового принуждения, которыми они обороняются от этих угроз и  укрепляют уже завоеванные позиции. Наглядной иллюстрацией здесь может служить самый богатый украинский олигарх, Ринат Ахметов. Когда украинское правительство попыталось его наказать за повышение его энергокомпаниями тарифов на  электричество в 2015 году, сотни сотрудников контролируемых им шахт устроили пикет у здания Министерства энергетики, а депутаты из состава парламентского блока, который якобы получает со стороны Ахметова финансовую поддержку, отказались участвовать в заседаниях парламента. В группу компаний Ахметова входят шахты и электростанции как на востоке, так и на западе страны, и в течение трех лет ему удавалось успешно работать во всех этих регионах. Частично это объяснялось тем, что гуманитарный фонд Ахметова завозил большие объемы гуманитарной помощи на Донбасс. Такая операция требовала прямого применения инструментов силового принуждения в виде нанятых частным образом сил безопасности, а также ведения переговоров с другими влиятельными игроками (в том числе теми, кто сейчас пытается установить правила игры в Донецке, Луганске и  Киеве). Однако после введения железнодорожной блокады в первые месяцы 2017 года руководители донецкой и луганской «народных республик» начали отбирать у  Ахметова и других украинских собственников принадлежащие им предприятия. С  ужесточением блокады поставки угля с Донбасса на остальную территорию Украины прекратились. Стоит также отметить, что Ахметову с самого начала не удалось защитить свои активы в Крыму, где самопровозглашенный парламент полуострова проголосовал за национализацию энергетических и телекоммуникационных предприятий, на которые тут же зашли люди с оружием. Аналогичным образом, на  подконтрольной повстанцам территории были закрыты отделения принадлежащего Ахметову «Первого украинского международного банка». Кроме того, сепаратисты захватили оборудование принадлежащего ему телеканала. Ахметов – очень влиятельный человек. Он имеет в своем распоряжении внушительные ресурсы и  инструменты силового принуждения – однако даже его способность защищать свои производственные активы небезгранична.

Еще одной группой влиятельных экономических игроков Украины являются так называемые командиры-бизнесмены, которые с помощью подконтрольных им средств силового принуждения захватывают привлекательные активы и торговые потоки, обороняя свои владения с помощью военной силы. Иными словами, эти игроки напрямую участвуют в формировании и поддержании экономической активности в Украине. Одним из примеров таких игроков является Александр Захарченко, премьер-министр самопровозглашенной Донецкой Народной Республики. Имея в своем распоряжении армию размером в 3-4 тысячи человек, он взял под свой контроль значительную часть розничной торговли в регионе, в том числе «национализированную» сеть супермаркетов АТБ. Сообщается также, что он и его люди контролируют торговлю бензином на Донбассе. Еще один пример – Александр Ходаковский, командир батальона «Восток», который якобы обеспечивает местную «крышу» для автомобильных грузовых перевозок Ахметова и контролирует потоки контрабанды через границу между территорией сепаратистов и остальной Украиной. Этот феномен характерен не только для Донецка и Луганска. Командиры «добровольческих батальонов» тоже используют имеющиеся у них инструменты силового принуждения для прикрытия своего бизнеса или «крышевания» чужого в западной Украине. Эти игроки стоят перед лицом угроз со стороны других полевых командиров, а также со  стороны любого государственного игрока, который желает «навести порядок в  стране». Их основным средством обороны своих интересов является непосредственное применение силы, что лишний раз подчеркивает роль прямого силового принуждения в экономической активности.

Сходной с командирами-бизнесменами группой игроков являются владельцы неформального или нелегального бизнеса, которым нужно защищать свои активы. В отличие от командиров, эти игроки не имеют прямого доступа к  средствам силового принуждения. Наиболее широко такие экономические игроки представлены в сфере добычи и контрабанды янтаря. В процессе добычи янтаря рабочие рубят лес, на очищенной от леса территории закачивают в почву воду под высоким давлением, а затем собирают материал, который всплывает на поверхность. Им необходимо защищать территорию, где ведется добыча янтаря, от потенциальных соперников и от органов правопорядка. В ходе нелегальной транспортировки своей продукции им также требуется ее защищать от конфискации. Наибольшую угрозу для них представляют сотрудники силовых органов, в том числе полиции и пограничной службы. Бизнесмены, контролирующие добычу янтаря, обычно не имеют собственных силовых ресурсов, поэтому вынуждены нанимать силовую крышу и/или откупаться от  органов правопорядка.

Помимо средств силового принуждения, бизнесу для нормальной работы также требуются услуги банковской сферы. Здесь банки выступают не  столько в роли посредника между вкладчиками и заемщиками, сколько в роли канала для перемещения денежных средств. Кроме того, бизнесу по большей части требуется институт банковской тайны, т.е. возможность непрозрачно перемещать свои денежные средства, не попадая под контроль государственных органов. В  Украине существует несколько способов непрозрачного перемещения средств; эти способы создают контекст для других видов экономической активности. В  самопровозглашенных ДНР и ЛНР созданы так называемые «центральные банки» для проведения платежей между предприятиями, сбора налогов, а также распределения рублевых средств, выделяемых из России на выплаты пенсий. Эти виды деятельности непрозрачны для внешних наблюдателей. В Крыму сотни банковских отделений были отобраны у их прежних украинских владельцев практически одномоментно и переданы под контроль российских банков. Следует отметить, что крупных российских банков среди новых хозяев не оказалось — вероятно в силу того, что их московское руководство опасается международных санкций. Владелец одного из зашедших в Крым российских банков является фигурантом расследования со стороны как ФБР, так и российского Следственного комитета. Еще один работающий в Крыму российский банк оказался замешан в отмывании 20 миллиардов долларов. Так же, как и использование средств силового принуждения в экономической сфере, непрозрачность банковских операций характерна не только для оказавшихся под ударом войны территорий. Олигархи, руководители военизированных групп, незаконные предприниматели и  коррумпированные чиновники по всей Украине используют офшоры для сокрытия как легальных, так и нелегальных доходов.

Выводы

Феномены, описанные в этой аналитической записке, легко списать на оккупацию и войну – однако такой подход был бы в корне неверен. Силовое принуждение и непрозрачность широко распространены в украинской экономике не в силу какой-то уникальности украинской ситуации, а в силу простого сосуществования силовых инструментов и привлекательных активов. Это сосуществование встречается как на контролируемой Киевом территории страны, так и в Крыму и на Донбассе, хотя для каждого региона характерна своя специфика. Более того, эти феномены характерны для экономик самых разных стран по всему миру.

В этой связи можно утверждать, что рекомендации, которые МВФ дает Украине, будут иметь весьма ограниченный эффект, хотя назвать их  совершенно неправильными тоже нельзя. Во-первых, эти рекомендации основаны на  предположении, что в хорошо работающей экономике инструменты силового принуждения применяются только правовым государством, а все перемещения денежных средств полностью прозрачны. Это предположение не соответствует действительности, которую мы наблюдаем по всему миру. Во-вторых, нет никаких сомнений в том, что коррупция среди государственных чиновников на самом деле является серьезной проблемой для Украины. Однако такая коррупция — лишь один из множества существующих в других странах вариантов силового принуждения и непрозрачности (либо один из факторов, которые делают принуждение и непрозрачность возможными). Теоретически, конечно, можно искоренить всех олигархов, мафию, местных царьков и полевых командиров, взяточничество, серые финансы, и т.д. – однако в реальности мы в большинстве стран наблюдаем другую картину. В реальности мы сталкиваемся всего лишь с другими формами силового принуждения и другими стратегиями финансовой непрозрачности. Поэтому целью исследований и  рекомендаций должно быть перенаправление этих тенденций в менее деструктивное русло, а не попытки полностью устранить какие-то конкретные виды таких тенденций.

Оригинал.

 

Муртуз Дугричилов, Радио Свобода

В США состоялась презентация книги сотрудников университета Джорджа Вашингтона Роберта Орттунга и Суфьяна Жемухова «Путинская Олимпиада: сочинские игры и эволюция России в XXI веке». «Орттунг и Жемухов утверждают, что сегодня мы наблюдаем возвращение России к идее советских мегапроектов, но на сей раз без идеологической подоплеки, а с целью обогащения новой олигархии», — откликнулась на книжную новинку газета «Нью-Йорк Таймс». В интервью корреспонденту Радио Свобода Муртузу Дугричилову авторы книги рассказывают о выводах своего исследования и о том, почему политика Кремля привела к кризису в международных отношениях. Подзаголовок книги — «Эволюция России XXI века». О какой эволюции идет речь и какова здесь связь с Олимпиадой в Сочи?

Политическая экономия Олимпиады: это был государственный проект

В большинстве стран Олимпийские игры организуют бизнесмены, то есть частный сектор. Но зимние Олимпийские игры 2014 года были предметом заботы российского президента, их организовало государство. Если задаться вопросом, как развивалась экономика России за последние сто лет, то понятно: это был преимущественно государственный процесс, основные сферы экономики подконтрольны государству. Как раз это мы и наблюдали в процессе подготовки Олимпиады в Сочи. Хотя и предполагалось частное партнерство, но почти все затраты взяло на себя российское правительство. Поначалу планировалось, что частные предприниматели обеспечат почти половину финансирования, но на самом деле денежные средства были предоставлены государственными банками. Организация Олимпийских игр в Сочи была государственным проектом. Из этого следует, что содержание спортивных объектов должно осуществляться за счет государственного финансирования, если их, конечно, планируется сохранить.

В Сочи Кремль сосредоточил элитные вооруженния

Олимпийские игры являются символом мирного сосуществования, но в 2014 году Кремль активно готовился не только к Олимпиаде, но и к новой агрессии. Прикрываясь необходимостью повышения уровня безопасности во время проведения Олимпиады в Сочи, Кремль сосредоточил в этом регионе элитные вооруженные подразделения, включая военно-морские и военно-воздушные силы, сухопутные войска. Это был продуманный шаг, ведь если бы не Олимпиада, скорее всего, международное сообщество выразило бы обеспокоенность такими действиями. Одновременно с подготовкой к Олимпиаде Россия проводила военную реформу. На начало Олимпиады пришелся и конфликт между Грузией и Россией в 2008 году. Кремлю удалось быстро завершить эту «маленькую победоносную войну», хотя российская армия и понесла потери от значительно уступающего ей в силе противника. Уже на этом этапе Кремль достиг своей главной цели — добавил российским вооруженным силам уверенности в том, что руководство страны при необходимости способно объявить войну, уверенно победить в ней и завершить ее с дипломатическим успехом. С того времени российские вооруженные силы регулярно проводили учения в районе Сочи, отрабатывая координацию совместных действий всех родов войск, что, безусловно, может пригодиться в борьбе с терроризмом, но на самом деле скорее применимо в широкомасштабных войнах, которые Россия вела в последнее десятилетие против Грузии, Украины и сирийской оппозиции. Таким образом, к началу Олимпиады в Сочи российская армия заявила о себе как об одной из наиболее подготовленных армий в мире. Это стало одним из наследий Олимпиады, на примере которого мы исследовали эволюцию современной России.

Фестиваль молодежи и спорта накануне вторжения в Крым

Исследование «Путинская Олимпиада» опубликовано через три года после Игр в Сочи. Как ее наследие повлияло на Россию? Итог Олимпийских игр в Сочи имеет историческое значение и сегодня, в 2017 году. Во время Олимпиады Россия в каком-то смысле открылась миру, она звала в гости все страны, приглашала принять участие в соревнованиях. Это был фестиваль молодежи и спорта, это было торжество оптимизма благодаря мирным состязаниям. Но на следующий же день после окончания Олимпиады мир неожиданно узнал о российском вторжении в Крым. Россия практически свела на нет все свои инвестиции, вложенные в строительство новых туристических объектов на побережье Черного моря, свела на нет идею открытия России. Вслед за Олимпиадой случился жесточайший кризис, в результате которого Запад ввел санкции против России. Это очень странная ситуация. С одной стороны, Россия сделала огромные инвестиции, стремясь стать частью мирового сообщества, и на самом деле преуспела в этом. Правда, журналисты были довольно критичны в период подготовки Игр и выражали сомнения, что все объекты будут построены вовремя, что удастся предотвратить теракты на Кавказе, что на спортивных трассах хватит снега. Иными словами, подготовка к Олимпиаде освещалась критически, но оказалось, что она была прекрасно организована и прошла без серьезных эксцессов. Это был безусловный успех Кремля, но его перечеркнуло вторжение в Крым. В итоге позитивного наследия сочинская Олимпиада не оставила, зато остались ее негативные последствия. Что в итоге? В итоге — два провалившихся проекта: Сочи, город, претендующий на статус курорта международного уровня, но без международного туризма, и захваченный Россией курортный Крым. Теперь Россия имеет два международных курорта на Черном море, которые не привлекают иностранных туристов. Это и есть печальное наследие сочинской Олимпиады — инвестиции, выброшенные на ветер. Олимпийский мегапроект обошелся России в $55 миллиардов. Конечно, граждане России и дружественных ей стран посещают Сочи, но международным курортом или туристическим объектом ни Сочи, ни Крым не назовешь. Вот вам и наследие, а вернее, последствие Олимпиады 2014 года.

Триединая политика Кремля

Авторы книги «Путинская Олимпиада» отдельно анализируют политику России в отношении стран ближнего зарубежья. Какие противоречия в данном случае кажутся наиболее выразительными? Кремль использует наработанные подходы против различных форм международных вызовов в зависимости от конфликтующих сторон. Вот как выглядела эта политика в применении к сочинской Олимпиаде 2014 года. Во-первых,

Замалчивание внутренних проблем

Кремль пытался справиться с внутренними проблемами, игнорируя либо замалчивая их, однако они все-таки привлекали международное внимание. Организаторы Олимпиады проигнорировали, что, по одной из версий, селение, находившееся на месте Сочи, когда-то было центром Черкесии и что российское завоевание черноморского побережья, завершившееся в конце XIX века, привело к массовому истреблению и изгнанию черкесов. Кремлевский подход к черкесской проблеме весьма характерен для авторитарных режимов и сродни решению Китая, проигнорировавшего проблему Тибета во время Олимпиады в Пекине в 2008 году. В отличие от России и Китая, демократические правительства Австралии и Канады избежали подобной ошибки: в церемонии открытия Олимпийских игр в Сиднее в 2000 году и в Ванкувере в 2012 году участвовали коренные народы.

Агрессия в ближнем зарубежье

Во-вторых, замалчивая внутренние проблемы, Кремль агрессивно позиционировал себя в роли политического, экономического и военного гегемона среди государств бывшего СССР. После августовской войны 2008 года в Грузии, которую я уже упоминал, Кремлю удалось локализовать конфликт, позволив европейским лидерам взять на себя миротворческую миссию и выступить посредниками между Москвой и Тбилиси. Конфликт в Южной Осетии продемонстрировал существенное изменение политики Москвы в отношении бывших советских республик и формирование новой, более решительной политики России в регионе, направленной на предотвращение дальнейшего расширения НАТО и восстановление геополитического влияния Москвы.

Осторожность с Западом

И, в-третьих, в отношении Запада Кремль проявил довольно сдержанную политику, что создало резкий контраст с агрессивным поведением России в ближнем зарубежье. Отвечая на вызовы западных стран, Москва пыталась использовать так называемую политику «симметричного ответа». Но на самом деле внешняя политика Кремля в отношении западных стран всегда оставалась асимметричной, и Москва всегда открыто демонстрировала, что готова преодолеть разногласия с Западом.

Крах триединой политики

Кремль успешно манипулировал этими тремя различными подходами в течение всех семи предолимпийских лет. Казалось, ничто не могло омрачить успеха Олимпиады — ни международные и внутренние протесты, ни даже война с соседней Грузией. Но все эти семь лет Москва совершала непоправимые политические ошибки. И в разгар Олимпиады накопившееся напряжение вырвалось самым неприглядным образом. В это время Кремль больше не мог притворяться, будто не замечает черкесского общественного движения, и в разгар Олимпийских игр Владимир Путин неожиданно выступил с обвинением в адрес США, назвав черкесский вопрос «стратегией сдерживания» России — по аналогии с ядерной программой холодной войны.

Путин внезапно исчез во второй половине Олимпиады, чтобы вместе с группой экс-генералов КГБ разработать план вторжения в Крым в день закрытия Олимпийских игр. Однако Россия не смогла завершить войну против Украины так же быстро и эффективно, как войну против Грузии за шесть лет до этого. Также Кремль не смог локализовать войну против Украины в рамках постсоветской региональной политики, и она стала международной геополитической проблемой. И что самое главное — Кремль утратил политический баланс, пересек красную линию с Западом и достиг точки невозврата после вторжения в Украину, после чего Евросоюз и США ввели санкции против России. Таким образом, семилетние маневры Кремля по разделению внутренних проблем, постсоветских амбиций и геополитической дипломатии потерпели крах в последний день международных спортивных состязаний. Вместо пьедестала олимпийских побед Россия оказалась в самом тяжелом международном кризисе со времен окончания холодной войны.

Конфликт властей с гражданским обществом, который продолжается поныне

Международное сообщество не первый год обеспокоено нарушением прав человека в России, оно пытается понять и объяснить, почему Кремль подавляет гражданские выступления. Один из вопросов, который рассматривали авторы «Путинской Олимаиады», — это роль гражданского общества. Если обратиться к истории Олимпийских игр, не только в России, но и в других странах, например, в Канаде и США, Международный олимпийский комитет часто ограждает гражданское общество от процесса организации Олимпийских игр и лишает его возможности решать, какие объекты будут построены. Часто это закрытый, недемократический, непрозрачный процесс. И Россия, конечно же, не стала исключением. Например, экологическая организация «Гринпис» предполагала, что сможет сотрудничать с российскими властями в принятии решений о том, где и как строить объекты в горных районах выше Сочи. Однако после нескольких раундов переговоров стало ясно, что мнения экологов игнорируются. Они перестали сотрудничать с властями и заявили, что Кремль не выполнил обещания провести Олимпиаду с вниманием к окружающей среде. Более того, некоторым экологам пришлось уехать из страны, чтобы избежать арестов, и их опасения были небезосновательны, так как несколько экологов действительно были заключены в тюрьму. Все это стало частью более широкого конфликта российских властей с гражданским обществом, который продолжается поныне.

Оригинал: Радио Свобода

  Павел К. Баев, Институт исследований мира, Осло

Ракетный удар США по сирийской авиабазе Эш-Шайрат в ночь на 7 апреля 2017 не стал переломным моментом в трагической гражданской войне и оказался всего лишь эпизодом в сумбурной политике самих Соединенных Штатов, но он выявил уязвимость российского военного присутствия в Сирии и  шаткость позиций России на Ближнем Востоке. Большинство региональных держав, с  которыми Россия старательно выстраивала партнерские отношения – от Турции до  Египта, и от Израиля до Саудовской Аравии – безоговорочно поддержали американскую силовую акцию, так что протесты Москвы прозвучали диссонансом. Дым от разрушенных капониров давно рассеялся, но вопрос о смысле российской интервенции, начатой в конце сентября 2015 года под оглушительный грохот пропагандистской канонады, приобрел новые оттенки, осложняющие обоснование ее целесообразности. У этого эксперимента в  «загоризонтном» проецировании силы было много параметров, включая принуждение США к стратегическому диалогу «на равных», убеждение Китая в весомости России как партнера, отвлечение внимания от военного тупика в донбасском конфликте, и  в конце концов сохранение «дружественно-диктаторского» режима Ассада.

Повороты многих событий весной 2017 года – от  катарского скандала до выборов во Франции – заставляют обратить внимание на еще один параметр российской интервенции: Давление на уязвимые точки западного анти-российского единства. Европейский Союз представлялся из Москвы бюрократией, парализованной разногласиями и сотрясаемой центробежными силами, так что для решения вопроса об отмене санкций требовался лишь небольшой толчок. Сирия должна была стать таким толчком, но оказалась наоборот стимулом к  выработке единой позиции ЕС по России. Москва пыталась одновременно продвигать диалог с Вашингтоном и использовать отступление США из Ближнего Востока, налаживать сотрудничество с Евросоюзом и усугублять его проблемы – и заигралась в единство и борьбу противоположностей.

Переплетение интересов и кризисов

Внезапное и решительное начало российской интервенции в Сирии вызвало мощный международный резонанс в октябре 2015 года и  произвело сильное впечатление на Евросоюз. Прошло несколько месяцев пока на  фоне конфликта с Турцией стало ясно, что масштаб этой интервенции ограничен и  ее воздействие на ход гражданской войны в Сирии сводится к предотвращению поражения сил режима аль-Ассада. Падение Алеппо в декабре 2016 года дало новый кратковременный резонанс, но не стало – вопреки утверждениям из Москвы – поворотным пунктом в войне, которым может оказаться падение Ракки и Мосула летом 2017 года.

Меняющиеся миграции

Российские авиаудары не привели к какому-либо увеличению потока беженцев, но они совпали по времени с огромным всплеском миграции в направлении греческих островов с турецкого побережья осенью 2015 года. Стратегия Национальной Безопасности, новая редакция которая была утверждена Президентом Путиным в последний день 2015 года, дала однозначную интерпретацию этому кризису: «Активизация миграционных потоков из стран Африки и Ближнего Востока в Европу показала  несостоятельность  региональной системы  безопасности в Евро-Атлантическом регионе, построенной  на  основе НАТО и Европейского союза» (Ст. 16).

Москва стремилась усугубить эту «несостоятельность» путем расширения связей с различными анти-иммигрантскими партиями в Европе, а  также посредством прямого давления на соседние Финляндию и Норвегию. Такое поведение вызвало нервно-негативную реакцию в большинстве европейских столиц, где звучали обвинения в использовании миграционного кризиса в качестве политического «оружия», как выразился в частности командующий ОВС НАТО в Европе генерал Филип Бридлав. В действительности же Россия не имела никаких возможностей регулировать поток сирийских беженцев, тогда как подлинным манипулятором этого кризиса была Турция.

В пылу политических страстей, возбужденных турецким «вероломством», выразившемся в уничтожении российского бомбардировщика в конце ноября 2015 года, Москва упустила важный нюанс в своих попытках использовать миграционный кризис – каждый такой шаг играл на руку Анкаре в ее переговорах с  Евросоюзом, на которых она в итоге выторговала немалые субсидии. Только когда транс-мало-азиатский коридор миграции закрылся в  результате соглашения между ЕС и Турцией по проблеме беженцев в марте 2016 года, российские дипломаты обнаружили, что они активно помогали наиболее заклятому на тот момент врагу решать его проблемы в Брюсселе. Маятник дипломатических интриг качнулся обратно в сторону Москвы уже в июле 2016 года, когда провал попытки военного переворота в Турции привел к волне репрессий и  ущемлению гражданских свобод – и к неизбежному нарастанию разногласий между Турцией и Евросоюзом. Путин выразил полную поддержку действий Эрдогана и продолжает играть на его раздражении по  поводу претензий ЕС, конструируя «ось отверженных».  

Россия при этом сама сталкивается с серьезными и  динамичными миграционными проблемами, но практически оставила попытки найти осмысленные политические решения. Новая волна миграции на Запад наиболее образованной и профессионально состоявшейся части среднего класса, настоящие масштабы которой в три-четыре раза больше официальной статистики, вообще не считается проблемой, поскольку сокращается протестный потенциал. По мере угасания озабоченности в обществе по поводу трудовой миграции из Средней Азии, которая поставила Москву на первое место в Европе по численности мусульманского населения (исключая Стамбул), были свернуты и попытки регулирования этого потока. Взрыв в метро в Санкт-Петербурге 3 апреля 2017 года, произведенный террористом-смертником из Ошского района Киргизстана, связанным с одним из  ответвлений аль-Каиды, показал новую глубину этой проблемы.        

Какой контр-терроризм?

Политическим предисловием к военной интервенции в  Сирии была речь Путина на сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в которой он  предлагал строительство широкой анти-террористической коалиции. Это предложение было адресовано не арабским странам, которые были обескуражены готовностью России вступить в союз с Ираном, но главным образом европейским державам. Не  прошло и двух месяцев после начала российской операции, как Франция была потрясена взрывами и автоматными очередями при нападении группы террористов в Париже, что создало необходимость активных действий в Сирии, в том числе совместных ударов с  Россией. Этот политический императив оказался кратковременным, поскольку разразившийся вскоре российско-турецкий кризис затронул и НАТО, которая была вынуждена оказать поддержку Анкаре. На фоне этого кризиса ясно проявилась неосуществимость совместных действий России и европейских держав, нацеленная на  предотвращение распространения сирийской войны в Европу. Франция и остальные страны коалиции считали необходимым концентрацию усилий на задаче уничтожения ИГИЛ, тогда как Россия настаивала на расширенной кампании против всех мятежников, воюющих с режимом аль-Ассада, и вела войну с воздуха, не считаясь с  гуманитарными соображениями.

Ссора с Турцией была постепенно урегулирована, и с начала 2017 года Россия стала наносить больше авиаударов по целям ИГИЛ, что позволило войскам режима аль-Ассада снова занять Пальмиру, освобожденную первый раз в апреле 2016 года, но оставленную мятежникам в декабре. В этот раз было решено обойтись без концерта, тем более, что катастрофа с  самолетом Ту-154 доказала неуместность такого рода пропагандистских акций. Россия стремилась перевернуть страницу со словом «Алеппо» и начать новый раунд переговоров с европейцами о совместных действиях, но для них основная установка российской интервенции на сохранение режима аль-Ассада оставалась неприемлемой.

Эта установка подверглась некоторой корректировке по ходу выстраивания новой прото-коалиции, объединяющей Россию, Турцию и Иран, которые инициировали новый переговорный формат в Астане. Одним из условий устойчивости этого треугольника было обещание Москвы признать отряды самообороны сирийских курдов (YPG) террористической организацией, как того требовала Анкара. Взвесив за и против такого шага, и приняв во внимание тот факт, что YPG  является главным союзником США в сирийской войне, Россия продолжает политические контакты и тактическое взаимодействие с сирийскими курдами. Это вызывает серьезное раздражение в Анкаре и приводит к периодическому обострению отношений и провисанию переговоров.

Шаткость турецкой вершины треугольника показывает, что единственным надежным союзником России в сирийской кампании является Иран, при этом шиитские военизированные формирования контролируют ситуацию вокруг российских баз. Такая зависимость делает для Москвы невозможным политический вариант сближения или даже присоединения к широкой анти-ИГИЛовской коалиции, в  которой лидерство США остается центральным элементом, несмотря на все зигзаги Трампа.

Европейцы могли бы принять такую самостоятельную роль, но для них остается неприемлемым характер ее исполнения Россией. Безоговорочное отрицание Москвой ответственности режима аль-Ассада за  использование химического оружия при авиаударе по городу Хан-Шейхун в апреле 2017 года превращает ее в глазах Европы в соучастника в этом преступлении. Отмена визита министра иностранных дел Великобритании Бориса Джонсона в Москву могла бы остаться малозначительным дипломатическим эпизодом, но резкая позиция президента Франции Эммануэля Макрона не оставляет сомнений в размерах репутационного ущерба России от этого кризиса.

В пропагандистском обеспечении российской политики противодействия терроризму особый акцент был поставлен на необходимость уничтожения экстремистов исламского толка в Сирии, с тем чтобы предотвратить их  проникновение или возвращение в Россию. Логическим следствием такой постановки задачи является предоставление и даже «поощрение» свободного выезда потенциальных боевиков с Северного Кавказа на  Ближний Восток, что с неизбежностью порождает риск возвращения прошедших боевое крещение ветеранов. Этот риск пока еще не трансформировался в реальную угрозу, но нападение отряда террористов на казарму Росгвардии в  Чечне в марте 2017 года показало неготовность к ее отражению. С точки зрения европейских стран, российская политика «экспорта» кадров для ИГИЛ столь же  неприемлема, как и обеспечение стабильности путем жестоких репрессий, которые практикует режим Кадырова в Чечне. Такие практики, так же как и авиаудары по  больницам в Сирии, подрывают перспективы сотрудничества в области борьбы с  терроризмом, о приоритетности которой не устают говорить российские политики и эксперты.  

Манипуляции конфликтами вместо урегулирования

Когда в середине 2016 года иракские войска и  пешмерга (отряды иракских курдов) при поддержке американской авиации начали окружение сил ИГИЛ вокруг Мосула, для Москвы главным содержанием сирийской политики стало налаживание взаимодействия с Вашингтоном. Европейские державы не  имели ничего против свертывания многосторонних переговоров и сужения формата до  серии встреч между Сергеем Лавровым и Джоном Керри. Такое самоустранение позволяло им снять с себя ответственность за трансформацию сирийского конфликта, при том, что поток беженцев через Турцию удалось остановить. Особых иллюзий относительно результативности дипломатии двух министров в Европе не питали, но провал их договоренности по прекращению огня в  середине сентября 2016 года застал всех врасплох. Разнонаправленность ближайших задач России и США и невозможность доверия были вполне очевидны для подчеркнуто сторонних европейских наблюдателей, но отсутствие альтернативного формата делало позицию невмешательства некомфортной.

В этот момент срыва дипломатических усилий, в  центре внимания оказалась «битва за Алеппо», которую Москва в течение многих месяцев использовала не как решающий фронт боевых действий, а как удобный пункт для давления на переговорах, где каждая новая серия авиаударов подталкивала США к новым компромиссам. Развал двустороннего формата означал, что Россия перегнула палку с этой слишком прямолинейной тактикой. Бомбардировки жилых кварталов характеризовались западными комментаторами не иначе, как «варварские», многие европейские политики заговорили о «военных преступлениях», а в Германии стали даже  обсуждаться параметры новых санкций, хотя поддержка режима санкций, введенного из-за войны в Украине, размывалась. Французский президент Франсуа Олланд посчитал возможным заявить с трибуны Генеральной Ассамблеи ООН, что сирийская трагедия должна быть остановлена, но попытка Франции зафиксировать лозунг «Довольно» в резолюции Совета Безопасности была остановлена российским вето – и не получила продолжения.

В Москве тем не менее появилось понимание, что возмущение российской интервенцией может зайти слишком далеко, и была проявлена готовность к де-эскалации, зафиксированная в нескольких односторонних инициативах по прекращению огня. Эти краткосрочные паузы принесли мало облегчения осажденному Алеппо, но позволили российскому руководству сбить волну протестов и подготовить следующий рычаг давления. Авианосец Адмирал Кузнецов давно готовился к боевому походу, и в ноябре он наконец отправился из Баренцева моря в Средиземное. Расчет был на демонстрацию флага европейским странам, у которых, в отличие от США, не осталось боевых кораблей такого класса, но общее впечатление оказалось ниже среднего. Испания и даже Мальта отказались дать разрешение на дозаправку российского флагмана, дым из трубы которого стал информационным поводом для многих комментариев. Комплекс ракетного оружия П-700 Гранит уступает более современным крылатым ракетам Калибр, которые российские эксперты считают ответом на  американские Томагавки, а крыло палубной авиации лишь символически усилило группировку ВКС на базе Хмеймим, и при этом потеряло два самолета (МиГ-29К и  Су-33) из-за отказа финишеров. Теперь Кузнецову предстоит длительный ремонт, так что арсенал инструментов проецирования силы существенно опустел еще до сокращения военных расходов.

Неудача с походом авианосца возможно стала одним из побудительных мотивов к развертыванию решительного наступления на Алеппо, и  к середине декабря сопротивление было окончательно сломлено. В европейских столицах, и тем более в Вашингтоне наличествовала готовность перевернуть эту страницу, но возобновление женевских переговоров оказалось малоосмысленным. Решение Москвы запустить новый формат сирийских переговоров в Астане без участия Запада стало сюрпризом для большинства вовлеченных в конфликт региональных и мировых держав, которые имели все основания для индифферентно-скептического отношения, превалирующего и до сих пор. Для Москвы стало необходимым доказать состоятельность изобретенного формата, и трудно-осуществимое соглашение о «зонах де-эскалации» стало основой такого доказательства. Проблема даже не в том, что каждодневные нарушения с  неизбежностью подорвут эту попытку локализовать гражданскую войну. Россия создала себе более масштабную проблему переформатировав решаемую задачу убедить Запад в том, что без нее сирийский кризис регулированию не  поддается, в сверх-задачу добиться окончания войны без участия Запада, которая решения не может иметь в принципе.

Перспективы всегда в тумане, но к переменам никто не готов

Решение на интервенцию в Сирию было принято в  Москве на основе большого набора плохо совместимых целей и задач, которые за  полтора года боевых действий существенно трансформировались, так что в  настоящее время операция находится в стадии неопределенности, без ясной стратегии достижения победы и без плана свертывания. Необходимость переосмысления результатов и разработки вариантов выхода из тупика, в котором растущие затраты накладываются на высокий риск, вполне очевидна, но геополитические амбиции и  неготовность военного командования и политического руководства допустить саму возможность серьезных просчетов задают установку на продолжение авиационных ударов и упрочение военного присутствия.

Одним из конкретных результатов этого эксперимента в проецировании силы стала неудача в попытках наладить совместное управление сирийским конфликтом с Евросоюзом, с тем, чтобы сократить поддержку антироссийского курса и ослабить режим санкций. Попытки Москвы использовать миграционный кризис в конце 2015 года оказались контр-продуктивными и были свернуты в течение 2016 года. Настойчивые предложения объединить усилия в  борьбе с ИГИЛ продолжают обсуждаться на высшем уровне, но для европейских держав стали очевидными результаты боевых действий против всех вооруженных формирований, сражающихся против режима аль-Ассада, как против террористических группировок. Ответственность Москвы за применение химического оружия в апреле 2017 года сделала совместные действия практически невозможными.

В Москве продолжают делать ставку на то, что массированная поддержка режима аль-Ассада снимет все вопросы относительно его устойчивости. Путин стремится убедить европейских лидеров (равно как и  Эрдогана), что «законное» правительство аль-Ассада является единственной альтернативой хаосу и развалу государства. В декларативной политике США и ведущих европейских держав требование отстранения аль-Ассада от власти действительно снято, но неприемлемость этого режима, считающегося виновным в преступлениях против человечества, остается непреложным моментом. Вопрос заключается в том, как уже привычный расклад сил и ставки основных участников затяжной войны изменятся после ожидаемого поражения ИГИЛ в двух ключевых сражениях – за Мосул и Ракку.

Смена администрации США не изменила установки на  нанесение решительного удара по ИГИЛ в этих центрах, но поставила новые вопросы о наличии в Вашингтоне стратегии дальнейших действий. Представляется вполне вероятным вариант снятия с себя руководством США всякой ответственности за  послевоенную реконструкцию Ирака, и тем более – Сирии. Нельзя исключать даже  такого зигзага, когда аль-Ассад будет переквалифицирован в «естественного союзника» в борьбе с терроризмом и станет ключевой фигурой в механизме умиротворения Сирии. У Москвы есть основания полагать, что при таком повороте американской политики европейцы будут вынуждены оставить позицию «морального превосходства» и вернуться к циничному, но эффективному манипулированию марионеточными группировками.

Поскольку апрельский ракетный удар не получил продолжения, а ближневосточное турне Трампа привело лишь к раскручиванию кризиса вокруг Катара, вопрос о готовности США нести бремя лидерства в ближневосточном регионе вызывает все больше сомнений.  В Кремле эти сомнения трансформируются в расчет на  отступление США, что подталкивает к переформатированию интервенции в Сирии в  долговременное военное присутствие, несмотря на затраты и потери. Базы в  Латакии и Тартусе важны не только как инструмент воздействия на развитие событий на сирийско-иракском театре войны, но и как средство манипуляции транс-атлантическими противоречиями. Одним из узлов этих противоречий уже в  ближайшей перспективе может стать Иран, поскольку Трамп настроен аннулировать сделку по ядерной программе, а  европейцы настаивают на развитии диалога и полной отмене санкций, в особенности после победы Хасана Рухани на майских выборах. Другим фокусом разногласий является Ливия, где Евросоюз продвигает план мирного урегулирования, а у России есть способы его торпедировать, не ввязываясь в новую интервенцию. Игра на противоречиях и конфликтах часто дает результат при небольших затратах, особенно если риск для материальных интересов невелик, но в ближневосточной политике России амбиции и прагматизм ставят несовместимые задачи, а шаги по  опасным пескам часто диктуются желанием отвлечь внимание от еще более опасных болот.    

Оригинал: ПОНАРС Евразия

Николай Соков, Миддлберийский институт международных исследований, США

В  конце 2015 и начале 2016 года Россия продемонстрировала в ходе сирийской кампании, что у нее появилась возможность наносить высокоточные неядерные удары по целям, расположенным в тысячах километров от ее границ. Готовность Москвы применять этот новый военный потенциал для достижения своих внешнеполитических целей является вызовом для монополии Запада на глобальное проецирование силы, существовавшей со времен окончания Холодной войны. Западу становится все сложнее не замечать очевидный прогресс российской программы перевооружения. Вашингтону придется делать сложный выбор между конфронтацией и сотрудничеством с Россией, а также между совместным с Москвой контролем над вооружениями и новой гонкой вооружений. Российский неядерный потенциал пока еще уступает западному, но чем больше Москва сокращает отставание, тем меньше она будет склонна учитывать западную озабоченность по данному вопросу.

Россия наверстывает отставание

Американская кампания во Вьетнаме и советская в Афганистане продемонстрировали на практике ограничения, присущие традиционным неядерным силам, сходными по классу с теми, что применялись в ходе Второй мировой войны. В ходе обоих конфликтов советские и американские войска понесли неприемлемо высокие потери. Обе войны сопровождались чрезмерным уровнем жертв среди мирного населения и разрушений гражданской инфраструктуры. Обе тянулись намного дольше, чем первоначально предполагалось, и ни одна из них не окончилась убедительной победой. В  результате мировая политика впервые за несколько веков практически лишилась своего важнейшего силового компонента. Как сказал бы Карл фон Клаузевиц, война перестала быть продолжением политики иными средствами. Однако «мирный период» оказался недолгим. Война в Персидском заливе в 1991 году показала, что высокоточное неядерное оружие позволяет получить нужный военный результат ценой довольно небольших потерь, жертв среди мирного населения и разрушений гражданской инфраструктуры. Передовое западное оружие впоследствии применялось в ходе нескольких конфликтов: на Балканах в середине 90-х, в Косово в 1999 году, в Афганистане начиная с 2001 года, в ходе второй войны в Ираке в 2003 году и в Ливии в 2011 году. Однако теперь, как показали российские удары ракетами большой дальности по целям на территории Сирии, квазимонополия США и их союзников на «современное» применение военной силы, просуществовавшая четверть века, подходит к концу.

Традиционно снисходительное западное отношение к российским попыткам создать современное неядерное оружие большой дальности вполне объяснимо. Москва вела разговоры о создании высокоточных ракет с неядерными боеголовками как минимум с 2000 года, однако сроки их принятия на вооружение постоянно отодвигались. Первых конкретных успехов в данной области Россия наконец добилась лишь в 2013-2014 году. Западным экспертам следовало более внимательно отнестись к серии заседаний российского руководства под председательством В.В. Путина в конце 2013 года, на  которых обсуждались вопросы неядерного сдерживания. О деятельности в таких вопросах обычно объявляется публично только тогда, когда успех соответствующих программ практически гарантирован. В общем и целом, оружие, созданное в России, примерно соответствует тому, что США имеют на вооружении последние 20 с лишним лет. Тот факт, что Россия овладела соответствующими технологиями, сам по себе очень важен — однако еще важнее, что Москва уже применила свое новое оружие на практике в ходе сирийского конфликта.

На  нынешнем технологическом уровне новых российских систем фактор географии больше благоприятствует России, чем США. Это особенно очевидно в отношении нынешних «горячих точек», большинство из которых расположены в Евразии, т.е. намного ближе к России, чем к США. Таким образом, Россия может применять свое новое оружие быстрее, чем США, и с меньшими для себя затратами. Причин тому несколько:

· У США на развертывание платформ, несущих соответствующее оружие, в предполагаемом районе применения обычно уходит несколько недель. Таким образом, применить свой имеющийся потенциал Вашингтон может лишь со значительной задержкой. Россия же находится намного ближе к потенциальным целям; это уже было показано на примере Сирии. Она может запустить современные ракеты со своей собственной территории или с кораблей и подлодок в собственных территориальных водах. Таким образом, Россия имеет преимущество над США в оперативности применения такого оружия. При этом Москва продолжает укреплять Каспийскую флотилию, состоящую в основном из малых кораблей, а также наращивать количество дизельных подводных лодок Черноморского флота. Эти корабли и подлодки оснащены крылатыми ракетами морского базирования большой дальности. В России также становится на вооружение большая серия фрегатов, оснащенных такими ракетами. Таким образом, практически вся Евразия вскоре окажется в пределах досягаемости новых российских ракет.

· Чтобы получить возможность оперативно наносить удары высокоточными неядерными средствами по целям в любой точке планеты, США нужны дорогие и долгосрочные программы — в  т.ч. программы разработки гиперзвуковых крылатых ракет с очень большой дальностью. В России такие программы тоже ведутся, однако в большинстве ситуаций ей будет вполне достаточно средств намного меньшей дальности, которые можно поставить на вооружение относительно быстро и дешево. К примеру, недавно появились сообщения об успешных испытаниях российской гиперзвуковой крылатой ракеты Циркон, имеющей дальность 400 км.

· США пришлось отказаться от планов оснащения стратегических ракет неядерными боеголовками, поскольку при запуске по целям практически в любой точке Евразии эти ракеты полетят в сторону России и Китая, либо будут пролетать над их территорией. Риск неправильного прочтения ситуации в Москве и Пекине был справедливо оценен как неприемлемо высокий. А  вот российские стратегические ракеты с неядерными боеголовками можно запустить по вероятным целям таким образом, чтобы они не полетели в сторону США. В этой связи Москва, к примеру, уже начала разработку новой жидкостной межконтинентальной баллистической ракеты, способной нести как ядерные, так и неядерные боеголовки, с использованием уже существующих технологий и наработанного десятилетиями опыта создания таких ракет.

Кроме того, между создающимся российским арсеналом неядерных высокоточных средств и соответствующим американским потенциалом существует еще несколько важных отличий:

· В силу давно установившейся традиции Россия предпочитает ракеты наземного базирования. В этой категории вооружений у нее имеется система Искандер с заявленной дальностью 500 км. По некоторым оценкам, для оснащенный крылатыми ракетами версии этой системы реальная дальность может достигать 700 км и выше. В России также существуют уже упомянутые планы создания МБР, способной нести неядерные боеголовки. Наконец, поступают неподтвержденные сообщения о проведении испытаний российской крылатой ракеты наземного базирования средней дальности. На основании этих сообщений США обвиняют Москву в нарушении Договора по РСМД от 1987 года.

· У России имеется более широкий выбор платформ. К их числу относятся, к примеру, малые надводные корабли и дизельные подводные лодки. Россия даже располагает пусковыми установками крылатых ракет морского базирования, замаскированными под стандартные транспортные контейнеры для морских и наземных перевозок. Отследить такие пусковые установки будет практически невозможно.

· Россия наращивает точность старых вооружений еще советской разработки, демонстрируя таким образом склонность к быстрым и дешевым решениям. К примеру, в Сирии ей удалось значительно повысить точность неуправляемых бомб, применяемых с самолетов Су-24, путем более точного позиционирования самих самолетов и расчета момента сброса бомбы.

· Наиболее важное различие заключается, видимо, и в разной роли ядерных и неядерных потенциалов России и США. В США с начала 90-х годов упор смещался на неядерный потенциал в связи с сокращением роли, отводимой ядерному оружию. Иными словами, американский неядерный потенциал частично заместил собой ядерный. Москва поначалу заявляла об аналогичных намерениях, однако со временем ее подход, похоже, изменился. Есть основания полагать, что сейчас она , рассматривает свой неядерный потенциал как дополнение к ядерному. Все новые российские системы доставки способны нести оба типа боеголовок — как ядерные, так и неядерные — в зависимости от поставленной задачи.

Неядерные задачи

В России неядерным вооружениям большой дальности отводится две основных роли. Во-первых, они являются средством неядерного сдерживания. Эта роль была отражена в последней редакции российской Военной доктрины в качестве инструмента сдерживания в отношении применения силы Соединенными Штатами и НАТО. В прошлом — к примеру, в доктрине 2000-го года — эта задача отводилась ядерному оружию, однако сдерживание противника угрозой ограниченного применения ядерного оружия звучит не слишком убедительно. Кроме того, уже в те годы Москва официально заявляла, что ее стратегия сдерживания предусматривает опору на ядерное оружие лишь в качестве временного решения, пока не будет завершена модернизация российского неядерного потенциала. Россия объявила о создании такого потенциала в 2013 году и продемонстрировала его в действии в 2015.

Если внимательно присмотреться к новому российскому потенциалу, становятся яснее недостатки натовского военного планирования (по крайней мере в его открытой части). Стратегия НАТО — в частности, в области обороны балтийских республик (например, развертывание небольшого количества дополнительных батальонов и размещение тяжелого вооружения) — основана на предположении, что Россия применит ту же тактику, что и в Украине. Еще один сценарий, прорабатываемый НАТО — это вторжение российских войск через Сувальский коридор в Польше. Этот сценарий — копия сценария Холодной войны, предполагавшего вторжение советских войск через Фульдский коридор. Все эти сценарии игнорируют способность России наносить удары по целям не только в Польше и балтийских государствах, но и практически по всей Европе без пересечения государственных границ российскими войсками. Это дает России возможность срывать развертывание натовских подкреплений, а также уничтожать центры связи и ударные средства НАТО. Подобные удары могут производиться с воздушных платформ, многоцелевых ядерных подводных лодок и даже развернутых в Черном море дизельных подлодок, несущих крылатые ракеты (в последнем случае дальности российских крылатых ракет будет достаточно, чтобы нанести удар по Лондону).

Тем не менее, Россия явно понимает рискованность вступления в прямой конфликт с НАТО. Ее стратегия делает упор на сдерживание, а не наступательные действия. Перед средствами, развернутыми в Калининградской области, по-видимому ставятся преимущественно региональные (или даже локальные) задачи, такие как блокирование натовских сил и противовоздушная оборона. При этом, что интересно, модификации российских дизельных подводных лодок, оснащенные крылатыми ракетами, не поступают на вооружение Балтийского флота.

Следует также упомянуть, что в российской стратегии в отношении НАТО присутствует значительный компонент, предназначенный исключительно для внутрироссийского потребления. Тщательно контролируемое повышение напряженности в отношениях с НАТО, достигаемое к тому же без особых затрат (путем пролета российских военных самолетов вблизи натовских границ, а  также агрессивного поведения в отношении натовских кораблей и самолетов), является продуманной Кремлем стратегией сплочения россиян вокруг руководства страны перед лицом внешнего противника.

Второй задачей, которую призван выполнять российский неядерный потенциал — причем задачей с далекоидущими последствиями — является ограниченное использование силы в случае конфликтов с третьими странами (т.е. помимо США и членов НАТО). Современные высокоточные неядерные средства большой дальности могут применяться в сценариях, подобных действиям США на Ближнем Востоке и на Балканах. Выход России на новый уровень неядерного потенциала имеет серьезные последствия для многих государств, особенно ее ближайших соседей. Им теперь придется учитывать наличие у Москвы более широкого диапазона сил и средств, чем в прошлые годы.

Для самой России наибольший интерес в этой связи представляет, вероятно, Ближний Восток. Здесь для Москвы имеются как серьезные угрозы (в т.ч. воинствующий исламский экстремизм и растущая нестабильность), так и значительные возможности. Сейчас регион находится в состоянии, близком к хаосу, что дает Москве свободу действия, возможность опираться на гибкие региональные альянсы и поддержку со стороны региональных сил. Россия уже воспользовалась военными базами в Сирии и Иране. Развертывание новых российских ударных средств (крылатые ракеты, бомбардировщики, и крылатые ракеты морского базирования на Каспийском и Черном морях) явно указывает то, основным предполагаемым регионом использования этих средств является не Европа, а  Ближний Восток. Если России удастся стабилизировать ситуацию в Сирии, то в дальнейшем она сможет использовать этот успех в качестве трамплина для укрепления своего статуса и влияния по всей Евразии.

Окно возможностей (или необходимости)

Как ни парадоксально, наиболее серьезным вызовом для интересов США и их союзников является не новый российский потенциал, а нежелание Вашингтона признавать его очевидное стратегическое значение. Мало кто в Вашингтоне психологически и политически готов принять тот факт, что демонстрация Россией нового уровня своих неядерных возможностей означает: 1) скорую потерю Западом монополии на активное использование военной силы в поддержку внешней политики; 2) коренное изменение ситуации на глобальной «шахматной доске»; и 3) необходимость корректировки глобальных и региональных стратегий. Осязаемым предвестником грядущих перемен является срыв Москвой всей американской стратегии в Сирии.

Запустив ракеты по целям в Сирии, Россия провела важную демонстрацию своего нового потенциала. Однако для выхода этого потенциала на полноценный уровень и масштаб понадобится несколько лет. Судя по заявлениям российского военного руководства, новые оружейные системы РФ должны достигнуть зрелости примерно к 2022 году. При этом России как минимум придется наработать намного большее количество платформ и самого оружия, чем у нее имеется на данный момент. За недолгий период применения Москвой своих крылатых ракет морского базирования в Сирии в 2015-2016 годах российские запасы таких ракет оказались истощены (хотя нужно отметить, что само применение было довольно интенсивным).

Кроме того, наличие ударных неядерных средств является лишь одним из элементов полноценного неядерного военного потенциала. Необходимы также полностью интегрированные средства управления, разведки, обнаружения целей и т.д. С  наибольшими сложностями Россия, по-видимому, столкнулась в области создания космического компонента своего разведывательно-ударного комплекса. Вероятно, именно по этой причине разработка соответствующих программ затянулась. На  полноценное развертывание данного компонента может уйти еще примерно семь лет; Западу данный период следует считать окном возможностей. Вашингтону и НАТО следует внести коррективы в свои стратегии с четким пониманием того, что возврат к статусу-кво невозможен. У России очевидным образом растут возможности по применению военной силы для достижения своих внешнеполитических целей, и она будет пользоваться этими возможностями без особых колебаний.

Выводы

Есть основания полагать, что нынешняя российская конфронтация с НАТО укладывается в рамки характерной для российского руководства тактики: Москва отвлекает внимание и ресурсы Запада от своих истинных целей демонстративными действиями в регионе, где дальнейшие российские шаги на самом деле маловероятны. Хотя Россия продолжит наращивать свой неядерный потенциал сдерживания в отношении НАТО и Европы, настоящая «игра» будет идти на большом Ближнем Востоке и в Южной Азии, где у Москвы значительно более высокие шансы на успех.

Возможно, наиболее серьезным вызовом для Запада станет тот факт, что создаваемый Россией неядерный потенциал не ограничен никакими режимами контроля над вооружениями. Фактически, Москва вольна разрабатывать практически любые средства и разворачивать их любым способом, в любом регионе, в неограниченных количествах. По мере наращивания арсенала соответствующих вооружений и связанных с ними средств (особенно в области сбора и обработки данных о целях для нанесения ударов) российский неядерный потенциал будет приобретать все более важное значение для сопредельных регионов, особенно для Европы и Ближнего Востока.

В течение более чем 20 лет США успешно сопротивлялись попыткам России настоять на включении неядерных вооружений большой дальности в рамки переговоров о контроле над вооружениями. Такая политика соответствовала интересам Запада, пока он сохранял за собой монополию на подобные средства (хотя при этом такая тактика вынуждала Россию больше полагаться на свой ядерный арсенал). Но поскольку эта монополия подходит к концу, наличие пробела в режимах контроля над вооружениями скоро станет контрпродуктивным для самого Запада. Смена устоявшейся за прошедшие десятилетия позиции будет сложной и политически спорной, но это единственный надежный способ поставить под контроль растущий российский неядерный потенциал, даже  если для этого придется принять аналогичные правила и ограничения на западные (особенно американские) вооружения. Новый режим должен распространяться не только на существующие, но и (что еще более важно) на будущие системы, которые сейчас находятся на стадии НИОКР. Прежде всего это относится к гиперзвуковым системам.

Хотя некоторые аспекты, характерные для соперничества США и СССР в странах «третьего мира» в 1970-х годах вновь стали актуальны, масштаб данного вызова на это раз гораздо скромнее. Россия больше не стремится распространить коммунистическую идеологию по всему миру. Это дает лучшие шансы на достижение взаимоприемлемых договоренностей между Востоком и Западом, хотя контуры «игры» при этом становятся менее четкими и стратегически более сложными. Тем не менее, выход России на новый уровень неядерного потенциала влечет за собой негативные последствия; Вашингтону придется принимать неприятные, сложные и четко выверенные решения. Превосходство в области неядерных вооружений, которым Запад обладал последние 25 лет, исчезает, и скоро понадобится делать выбор. Чем ближе Россия подходит к приобретению полноценного потенциала в данной сфере, тем менее склонна она будет идти на уступки.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

  Мария Попова, Университет Макгилл, Канада

После победы Евромайдана реформа судебной системы и борьба с коррупцией стали одними из важнейших приоритетов для новой украинской власти – по крайней мере на словах. На деле же, несмотря на принятие ряда соответствующих законов и конституционных поправок, а также создание ряда новых антикоррупционных институтов, прорыва в этой критически важной области пока не произошло. Прошло уже три года, но украинская судебная власть так и не стала по-настоящему независимой от политиков, а доверие к ней со стороны простых украинцев упало до самого низкого уровня за всю историю. Эффективная кампания по борьбе с коррупцией так и не началась. Может ли ЕС подтолкнуть Украину к столь необходимым реформам? Может ли он помочь украинцам отличить реальные реформы от их имитации? В этом может оказаться полезным европейский Механизм сотрудничества и верификации (МСВ), который небезуспешно применялся Евросоюзом в Болгарии и Румынии. Этот инструмент вполне реально адаптировать для применения и в Украине.

Реформаторы и имитаторы

Почему в Украине так много разговоров о реформах, но при этом так мало результатов реформ? Одна из  возможных причин – это то, что игроки, искренне стремящиеся продвигать антикоррупционные и судебные реформы (т.е. истинные реформаторы) проигрывают борьбу с игроками-имитаторами, лишь на словах декларирующими приверженность таким реформам в угоду требующему перемен электорату и международным институтам.

Реформаторам с большим трудом удается добиться хоть каких-то результатов; они постепенно отодвигаются на обочину украинской политики. А вот имитаторы лишь изображают приверженность целям Евромайдана, продолжая при этом пользоваться плодами коррупции и  зависимой от политиков судебной системы. Личные интересы и стремление к власти тормозят прогресс; имитаторы понимают, что в их интересах сохранение статуса-кво. Может ли ЕС усилить в этой борьбе истинных реформаторов, выводя на  чистую воду и ослабляя влияние имитаторов?

Возможности ЕС  небезграничны. Любые усилия по обеспечению верховенства права неизбежно столкнутся с естественными препятствиями. Определенные ограничения накладывает сама природа европейских механизмов, предполагающих поощрения в обмен на  выполнение обязательств страной-партнером, а также специфическая ситуация в  самой Украине. Тем не менее, ЕС может придать стимул украинским реформам. Опыт продвижения реформы судебной системы и борьбы с  коррупцией в Болгарии и Румынии несет в себе целый ряд уроков для Украины. В  частности, к украинской ситуации вполне можно адаптировать Механизм сотрудничества и верификации (МСВ), применяемый Евросоюзом в Болгарии и Румынии с 2007 года. С помощью подобных инструментов Брюссель может предоставить определенную политическую протекцию украинским реформаторам, которые неизбежно подвергаются атакам со стороны правящих элит, чьи личные интересы оказались под угрозой. Опыт Болгарии и Румынии показывает, что наивысшим приоритетом для ЕС  должны стать определение и защита истинных реформаторов в органах прокуратуры, а не в судах или в Министерстве юстиции. Этот опыт также показывает, что рост числа всевозможных новых институтов, которым доверены различные аспекты борьбы с коррупцией, лишь помогает имитаторам избежать ответственности, обвиняя в  собственных провалах институциональных конкурентов. А вот чего ЕС совершенно однозначно не сможет сделать – так это создать истинных украинских реформаторов из ниоткуда с помощью свой «мягкой силы», или заставить имитаторов действовать так, словно они истинные реформаторы.

С чем связана сложность реформ?

От европейских усилий по  продвижению реформ, направленных на обеспечение верховенства права в Украине, не стоит ожидать чудес. Независимые суды невозможно создать с помощью конструирования новых институтов. Сравнительное исследование институтов судебной власти показало довольно слабую корреляцию между наличием институтов, следующих якобы «наилучшей практике», и фактической независимостью и самостоятельностью судебных органов. В сфере борьбы с коррупцией имитаторам не составит труда изобразить бурную реформаторскую деятельность, проводя непрофессиональные уголовные расследования и направляя недоработанные уголовные дела в суды. После этого никто не понесет конкретной ответственности за отсутствие результатов, поскольку судьи, прокуроры и Минюст смогут перекладывать ответственность за  провал борьбы с коррупцией в политике друг на друга.

Ситуация дополнительно осложняется тем, что у ЕС нет единой позиции по поводу того, как должна выглядеть эффективная судебная система, или какие подходы к борьбе с коррупцией наиболее эффективны. Как известно, в Евросоюзе довольно высок уровень институционального разнообразия. Прийти к согласию относительно методов оценки состояния борьбы с коррупцией и прогресса в продвижении к верховенству права странам ЕС удалось прийти лишь в 2011-м году. Усилия по созданию Европейской прокуратуры, которая имела бы  полномочия во всех странах Евросоюза, пока не увенчались успехом. Не существует и общего свода законодательных актов в сфере верховенства права и борьбы с  коррупцией, который Евросоюз мог бы продвигать в Украине. В этой связи программы выполнения заранее согласованных обязательств перед ЕС в данной сфере в обмен на определенные стимулы показали сомнительную эффективность в странах Центральной и Юго-Восточной Европы.

Наконец, Украине не  предоставлена четкая перспектива членства в ЕС, и поэтому она не обязана выполнять условия, обычно выдвигаемые кандидатам. Это ограничивает эффективность усилий Евросоюза на украинском направлении.[1] Украинские игроки, от которых зависит успех антикоррупционных и судебных реформ, не могут оправдать краткосрочный ущерб от подобных реформ для своих личных интересов долгосрочными выгодами будущего членства в Евросоюзе. Кроме того, сама проблема коррупции в Украине имеет большие масштабы, чем в  постсоветских странах, уже вступивших в ЕС. Здесь реформаторы-антикоррупционеры сталкиваются с очень глубоко укоренившимися коррумпированными элитами, которые не сдадут своих позиций без боя. При этом украинские суды демонстрируют явную склонность к работе на службе у коррумпированных политиков, так что здесь перед реформаторами стоит особенно сложная задача.

Что может сделать ЕС, чтобы подтолкнуть Украину к верховенству права?

Адаптировать и применить Механизм сотрудничества и верификации (МСВ) в Украине

Когда Болгария и Румыния вступили в ЕС в 2007 году, Брюссель опасался, что обе страны не соответствуют копенгагенскому критерию верховенства права. В результате для них была разработана дорожная карта судебной реформы и антикоррупционных мер, которую они должны были претворять в жизнь и после вступления в ЕС. Для мониторинга выполнения этих шагов Брюссель ввел механизм МСВ. В рамках этого механизма к каждой из  двух стран была приставлена команда экспертов Европейской комиссии, которым было поручено каждые полгода подавать промежуточные отчеты о выполнении программ. Эксперты регулярно посещали Румынию и Болгарию, где они проводили встречи с широким кругом представителей правительства, судебной системы и  гражданского общества. Они запрашивали и анализировали данные от многих местных институтов – к примеру, о количестве открытых за прошедший период уголовных дел по подозрению в коррупции, о количестве судей, подвергшихся дисциплинарным взысканиям со стороны высших судебных органов, а также данные от  неправительственных организаций о случаях незаконного преследования судей. В  сфере борьбы с коррупцией эксперты отслеживали продвижение соответствующих уголовных дел через суды.

Использовать инструмент МСВ, чтобы отличить реформаторов от имитаторов

В Болгарии и Румынии уровень сотрудничества между различными местными игроками стал показателем их  приверженности реформам. Реформаторы демонстрировали намного более высокий, чем имитаторы, уровень транспарентности и готовности делиться информацией о своей работе. Они рассматривали каждый приезд миссии МСВ как возможность для передачи ценных сведений и ноу-хау для усовершенствования стратегии реформ в стране. Они всегда выступают за продление действия инструмента МСВ, поскольку считают, что этот инструмент помогает им в достижении намеченных целей. А вот имитаторы относятся к миссиям МСВ скептически. Они зачастую пытаются сделать вид, что определенные реформы уже завершены и необходимость в дальнейшей работе МСВ отпала. Отличить реформаторов от имитаторов – это важнейший первый шаг к  эффективному мониторингу хода реформ. Евросоюзу следует отдать должное в том, что он откорректировал свои стратегии, чтобы помочь истинным реформаторам. К  примеру, когда в Румынии в 2013 году шел процесс избрания нового главы Национального антикоррупционного управления (DNA), ЕС настоял на назначении на эту должность Лауры Ковеси, которая к тому времени уже зарекомендовала себя как представитель истинных реформаторов.

Предоставить реформаторам политическую защиту

Под представителями лагеря реформаторов в правительстве всегда шатаются кресла. Политические элиты, чьи коррумпированные интересы они ущемляют своими реформами, постоянно пытаются заменить их удобными людьми. ЕС может помочь в данной ситуации, четко дав понять руководству страны, что подобное поведение недопустимо и будет иметь последствия. В случае с Румынией ЕС так поступал не раз и не два. В 2008 году послы стран ЕС и представитель ЕС в Бухаресте оказали мощное давление на  румынское правительство, чтобы оно переназначило еще на один срок руководителя Национального антикоррупционного управления (DNA) Даниела Морара. Работа Морара неоднократно получала высокую оценку в  отчетах МСВ, однако сам он подвергся серьезной атаке со стороны входящих в  правящую коалицию партий. Без поддержки ЕС Морара наверняка бы уволили. По мере активизации работы DNA – под руководством сперва самого Морара, а затем сменившей его Лауры Ковеси – румынские политики начали открыто обвинять управление в превышении своих полномочий. Было предпринято несколько попыток эти полномочия урезать. Однако в отчетах МСВ (а также, по разным сообщениям, и напрямую) ЕС дало понять румынскому руководству, что подобные шаги неприемлемы. В итоге DNA сохранило свои полномочия в полном объеме.

Признать, что ЕС не в состоянии контролировать процесс реформ в Украине, поскольку не  вполне понимает, кто в стране реформаторы, а кто — имитаторы

К настоящему времени реформаторов уже вытолкнули из украинской Генеральной прокуратуры. Продолжается атака на реформаторов, работающих в различных министерствах и ведомствах. Двоих заместителей генерального прокурора, Виталия Касько и Давида Сакварелидзе, уволили; против них также открыли уголовные дела. Сергей Лещенко, один из  ведущих борцов с коррупцией среди народных депутатов, находится под пристальным вниманием Генеральной прокуратуры. Если бы у ЕС имелся в Украине инструмент, подобный МСВ, то Брюссель смог бы сформировать собственное суждение о том, являются ли Касько, Сакварелидзе и Лещенко реформаторами и следует ли оказать им поддержку.

Добиваться назначения реформаторов в Генеральной прокуратуре

Один из румынских и  болгарских уроков антикоррупционных реформ заключается в том, что наличие реформаторов в Генеральной прокуратуре может оказать наиболее позитивное влияние на эффективность антикоррупционной кампании. Ведь именно они могут расследовать дела по обвинениям в коррупции и передавать их в суд. При этом прокуроры-реформаторы подают такие дела, которые ведут к обвинительным приговорам — а имитаторы реформ подают судьям наспех слепленные обвинения со  множеством нарушений, по которым даже реформаторски настроенный судья не  отправит коррупционера в тюрьму. Работу румынского управления DNA высоко оценило и ЕС, и гражданское общество самой Румынии за его способность доводить дела против влиятельных политиков и  олигархов до обвинительного приговора. Именно такой приговор вынесен по 90% дел, переданных управлением в суд. В Болгарии ситуация иная: болгарская прокуратура в отчетах МСВ часто подвергается критике за недостаточную открытость и отсутствие искреннего стремления к борьбе с коррупцией в политике. Находясь под мощным давлением Евросоюза, который требует результатов, болгарская прокуратура передала в суд приблизительно такое же количество дел против высокопоставленных чиновников, представителей организованной преступности и крупных бизнесменов, что и румынская. Однако пока-что она не  добилась ни одного окончательного обвинительного приговора.

Пытаться выявить имитаторов реформ среди судей будет пустой тратой времени, если сперва не  поставить реформаторов во главе Генеральной прокуратуры Украины. Судьи могут выносить приговор только на основании доказательств, представленных им прокурорами. Если среди судей есть имитаторы, которые отказываются выносить обвинительные приговоры по политическим или коррупционным мотивам, то реформаторы в  прокуратуре рано или поздно выведут таких имитаторов на чистую воду, и сделают так, чтобы другим судьям было неповадно. Именно так и случилось в 2010-2012 году в Румынии, когда ряд судей, вынесших оправдательные приговоры или закрывших уголовные дела против коррупционеров, сами стали фигурантами уголовных дел по подозрению в коррупции. Сами же судьи ничего не могут поделать с коррупцией в рядах прокуроров, поэтому поддержка реформаторов среди судей должна иметь менее высокий приоритет для ЕС. Кроме того, Евросоюзу было бы  легче добиться своих целей, если бы реформатор стоял также и во главе Министерства юстиции (хотя можно обойтись и без этого). Реформаторски настроенный министр юстиции может вносить в парламент и добиваться принятия качественных законов, а также работать над созданием более эффективных институтов. Именно так поступал болгарский министр юстиции Христо Иванов в  2014-2015 году. Тем не менее, судебная система не сможет показать серьезных результатов, если имеются имитаторы на уровне судов. Даже хорошие законы всегда можно обойти, если сотрудники институтов, следящих за выполнением этих законов – имитаторы.

Выступать против увеличения количества антикоррупционных институтов и органов управления судебной системой

Некоторым представляется хорошей идеей иметь несколько институтов, контролирующих разные аспекты антикоррупционной или судебной реформы. Во-первых, такие институты могут следить за работой своих «конкурентов», и если в одном из них вдруг окопаются имитаторы, то другие выведут их на чистую воду. Во-вторых, разные институты могут конкурировать друг с другом за то, чтобы заручиться одобрением ЕС, и  таким образом подталкивать друг друга к большей эффективности. Однако негативные стороны пролиферации институтов перевешивают позитивные. Коррупционные связи очень сложно распутать и доказать в суде даже без попыток имитаторов реформ вставить палки в колеса следствия. Если расследование не  координируется из единого центра, то растет опасность появления «кротов», которые сдадут тайны следствия самим подозреваемым. Увеличивается и риск межведомственных конфликтов, что еще больше подрывает шансы на успех расследований. Борьба за полномочия и сферы влияния уменьшает и эффективность, и легитимность таких институтов в глазах избирателей. Примеры Болгарии и  Румынии показывают, что единый и независимый институт – такой, например, как румынское Национальное антикоррупционное управление – работает более эффективно, чем множество департаментов нескольких институтов, которые теоретически должны сотрудничать друг с другом. В Украине уже имеются признаки межведомственного соперничества и борьбы за сферы влияния между двумя новыми институтами: Национальным антикоррупционным бюро Украины под руководством Артема Сытника и Специализированной антикоррупционной прокуратурой под руководством Назара Холодницкого. Ситуация, скорее всего, станет еще более запутанной после начала работы Национального бюро расследований в 2017 году.

Использовать безвизовый режим в качестве инструмента оказания давления

После того, как будут определены истинные реформаторы в украинских органах власти, ЕС сможет использовать угрозу приостановления безвизового режима в качестве «кнута» для отражения атак имитаторов на реформаторов. Безвизовый режим может стать мощным инструментом оказания давления вне зависимости от того, станет ли Украина кандидатом на вступление в ЕС. Во-первых, наличие или отсутствие этого режима прямо сказывается на украинском избирателе. Украинские элиты будут понимать, что избиратели немедленно почувствуют на себе последствия, если ЕС предоставит или приостановит свободу путешествовать по Европе без виз. При этом украинское правительство мало что сможет сделать, чтобы выставить такое решение ЕС в выгодном для себя свете или распределить ответственность за него таким образом, чтобы никто конкретно из чиновников не оказался виноват. Во-вторых, безвизовый режим – это более гибкий инструмент, чем условия, выдвигаемые ЕС кандидатам на  вступление в Евросоюз. Его можно неоднократно приостанавливать и возобновлять. Болгарские и румынские реформы в области обеспечения верховенства права хорошо показывают, насколько мощным инструментом является безвизовый режим в качестве награды за выполнение обязательств. ЕС добился наиболее значительных успехов в  данной сфере (имеется в виду антикоррупционная кампания в Румынии, возглавленная управлением DNA) не до, а после присоединения страны к Евросоюзу. Фактически, самый мощный инструмент воздействия ЕС на Румынию и Болгарию после 2007 года заключался именно в обещании принять обе страны в Шенгенскую зону в обмен на выполнение антикоррупционных обязательств.

Выводы

ЕС может использовать опыт своих усилий по обеспечению верховенства права в Болгарии и Румынии для разработки аналогичной стратегии для Украины. Однако то, насколько эффективной будет эта работа, во многом зависит от внутриукраинских факторов. Успех реформ в Румынии показывает, что ЕС может поддержать украинских реформаторов и сделать их позиции более прочными. А вот провал реформ в Болгарии демонстрирует, что «мягкой силы» и рычагов влияния ЕС недостаточно, чтобы создать на пустом месте реформаторов, или чтобы превратить имитаторов реформ в истинных реформаторов. Тем не менее, Евросоюз может вмешаться в украинскую ситуацию, использовать свое влияние и практический опыт, чтобы вскрыть недостатки украинского процесса реформ. Таким образом ЕС поможет внутриукраинским силам очистить органы власти страны и суды от имитаторов реформ.


[1] См. Hilary Appel, «The Long-Term Prospects for Ukraine’s Accession to the European Union: A Focus on EU-Level Constraints,» PONARS Eurasia Policy Memo No. 330, August 2014.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

  Юрий Мациевский, Национальный университет «Острожская академия», Украина

С  провозглашением независимости ни одно правительство в Киеве не было полностью авторитарным или полностью демократическим. Хотя многие государства региона попали в ловушку авторитаризма, Украина оказалась в ловушке политической гибридности. Достаточно свободные выборы способствуют приходу новых игроков к  власти, но неформальные политические практики сохраняют своё влияние, а  пирамиды власти восстанавливаются.

Три года, прошедших с момента революционной смены власти, достаточный срок, чтобы оценить новую политическую динамику Украины. Мы видим, что внутренние враги Украины вновь  оживились: политическая коррупция, тайные договорённости и рентоискательство подрывают успех начавшихся реформ. Чтобы помочь Украине вырваться из этого состояния, необходимо корректное представление о её постреволюционных политических и институциональных ограничениях. Важной предпосылкой прогресса является то, будет ли институциональное ядро гибридного режима Украины по-настоящему демонтировано.

Динамика режима

Один из  основных политологических подходов к пониманию динамики режима использует понятия  «демократические прорывы» и  «автократические повороты» в качестве главных объяснительных переменных. В  фокусе внимание здесь игроки, смена которых должна указывать на сохранение, или изменение вектора режимных трансформаций. Игроки важны, но не менее важными являются принятые ими правила игры. Настоящая смена режима происходит тогда, когда к власти приходят новые игроки, и эти игроки принимают новые правила игры.

Согласно основным индексам демократизации, начиная с  середины 1990-х и до сих пор, политический режим в Украине остаётся «гибридным», т.е. таким, где происходят соревновательные выборы, но верховенство права ограничено[1]. Политические циклы 2004 и 2014 годов позволили новым игрокам войти в политику, но новые правила так и не были приняты. То, что часто трактовалось как демократические прорывы в Украине, в  сущности, сводилось к замене одной группы рентоискателей на другую. Неформальные правила и практики постоянно подрывают формальные процедуры. Поэтому политическую гибридность можно рассматривать как институциональную ловушку. Такой подход, по-видимому, лучше способен объяснить тупики реформ в Украине, а также политическую динамику в большей части Евразии. В оставшейся части работы я  обсуждаю изменения в формальных и неформальных институтах и структуре элит Украины происходящих после революции 2014 года.

Пирамиды власти

Однополярная пирамида власти (single pyramid system) – это та, где вся власть сосредоточена в руках одного субъекта. Такая система сложилась в Украине во время президентства В. Януковича. После его бегства из страны в феврале 2014 года в парламенте сформировалось новое большинство. 22 февраля 2014 года это большинство избрало Александра Турчинова председателем парламента, а на следующий день парламент назначил его исполняющим обязанности президента Украины. 27 февраля новая парламентская коалиция назначила Арсения Яценюка премьер-министром с задачей создания «правительства национального единства». Таким образом, поддержанный парламентским большинством дуумвират Турчинов-Яценюк (оба представители партии Юлии Тимошенко ВО «Батькивщина» (Отчизна), оказывал решающее влияние на все процессы принятия решений в  Украине, хотя сама Тимошенко была фактически изолирована от власти своими «союзниками»[2].

Эта постреволюционная пирамида просуществовала четыре месяца, от момента бегства В. Януковича в Россию до досрочных президентских виборов, состоявшихся в  мае 2014 года. В течение этого времени лидеры прежней официальной оппозиции – Яценюк-Турчинов из «Батькивщины», Олег Тягнибок из «Свободы» и Виталий Кличко из «УДАРа» торговались между собой за ключевые государственные должности. Результатом договорённостей стало то, что УДАР, официально не принимавший участия в формировании правительства, получил несколько важных должностей, включая пост заместителя министра юстиции, пост главы Службы безопасности, руководителя Службы внешней разведки и глав не менее пяти областных государственных администраций. Предполагается, что эти назначения были предложены в обмен на то, что Кличко не баллотировался на пост президента и  поддерживал Петра Порошенко в его предвыборной кампании.

В первом правительстве А. Яценюка (февраль-декабрь 2014 года) партия «Батькивщина» получила должности первого вице-премьера, пяти министров и глав семи областных государственных администраций. «Свобода», в свою очередь, получила должности вице-премьера, генерального прокурора, главы государственного агентства земельных ресурсов, трех министров и глав шести областных администраций. Украинский журналист и парламентарий Сергей Лещенко написал об этом так: «Должности раздают по квотному принципу, который не оглашён никому в стране».

Формально новые законодатели предприняли шаги, чтобы сменить президентско-парламентскую форму правления на  премьер-президентскую, подобную той, что существовала в Украине в 2005-2010 годах. То, что произошло на самом деле, можно определить как переход от  «однополярной пирамиды» к системе «конкурирующих пирамид».

Несмотря на увеличение числа игроков, торгующихся за долю во втором правительстве А. Яценюка (декабрь 2014 года  — апрель 2016 года), принцип назначений остался тем же. Это привело к тому, что «квота Евромайдана», первоначально отдана лидерам Майдана, была фактически ликвидирована новыми участниками «торгов». Примечательно, что оба правительства А. Яценюка были «моложе» всех предыдущих (средний возраст составил 38 лет), и выглядели более профессионально – только два министра во втором правительстве не владели английским. Однако принцип формирования правительства указывает на  то, что старые привычки умирают медленно.

Принцип квот, впервые замеченный ещё в 2002 году при формировании первого правительства В. Януковича, до сих является основным принципом назначений на государственные должности в Украине. В отличие от конкурсных номинаций, основанных на квалификации и  профессионализме кандидата, квотные назначения предполагают лояльность к  вышестоящему руководителю. Если случается, что аутсайдер получает назначение, то он или она не может преобразовать систему. Опыт Павла Шеремета, Айвараса Абрамавичуса, Наталии Яресько и Михаила Саакашвили наглядно это иллюстрирует.

Так, отставка А. Абрамовичуса с поста министра экономического развития во втором правительстве А. Яценюка обнажила скрытое противостояние между президентом и премьером за контроль над важными государственными предприятиями и борьбу между реформаторами и рентоискателями. Эта отставка спровоцировала политический кризис, который президент, премьер и лидеры влиятельных политико-экономических групп (ПЭГ) решили путем переформатирования правительства, заменив А. Яценюка на близкого к президенту В. Гройсмана. Результатом нового консенсуса стало появление «стратегической восьмёрки» – неформальной группы наиболее влиятельных игроков украинской политики. Появление «теневого политбюро» стало ответом украинских элит на новые вызовы (давление со стороны Запада и войну с РФ на Донбассе) с целью сохранения контроля над источниками ренты.

Несмотря на рост неформального влияния президента на исполнительную, законодательную и судебную власть, часть ресурсов он вынужден уступать влиятельным политическими и экономическими игроками. Одним из примеров неформальных соглашений является национализация Приватбанка, крупнейшего частного банка в Украине. Банк перешёл в собственность государства в обмен на непризнание государством выведения 2 млрд. долларов главными акционерами банка – Игорем Коломойским и  Геннадием Боголюбовым. Таким образом, главная линия противостояния в  современной Украине проходит между группой крупных политических и экономических игроков, с одной стороны, и реформаторами в парламенте, независимыми СМИ и  гражданским обществом – с другой.

Вопреки внешним и внутренним угрозам, новый олигархический консенсус оказался таким же  хрупким, как и прежние неформальные соглашения. Его недолговечность свидетельствует, как минимум, о трёх вещах. Во-первых, перед лицом как внешних, так и внутренних вызовов правящая коалиция Украины пытается скорее сотрудничать, чем бороться. Однако, в отличие от различных «элитных пактов» по  поводу реформ, достигнутых в Центральной и Восточной Европе, украинские элиты всеми силами пытаются сохранить систему, позволяющую извлекать ренту даже во время войны. Во-вторых, стремление к рентоискательству препятствует достижению, какого-любого долгосрочного элитного компромисса, что усложняет выбор «игры по  правилам». Недавняя вспышка между П. Порошенко и мэром Львова Андреем Садовым, фракция которого в парламенте необходима для сохранения видимости коалиции, показывает, как «потенциальные партнеры» легко превращаются в противников, когда речь идет о власти и источниках ренты. В-третьих, конкуренция будет обеспечивать политическую динамику и малую вероятность формирования моноцентричной вертикали власти времен В. Януковича. Порошенко, как и его предшественники, пытается создать однополярную пирамиду, но давление изнутри и  извне страны вынуждает его полагается на «партнеров».

В этом отношении президентство П. Порошенка отличается от президентства В. Януковича, который руководил с помощью «Семьи», а также и от президентства В. Ющенка, который вовлёкся в противостояние с  Ю. Тимошенко. При благоприятных обстоятельствах, например, экономической конъюнктуре, способствующей возобновлению экономического роста, ослаблении западного давления в отношении реформ и / или в случае замораживания конфликта на Донбассе – режим Порошенко может напоминать президентство Л. Кучмы в  части построения полицентричной клиентелистской сети.

Клиентелизм и ротация элит

В системе конкурирующих пирамид никто из игроков не может выстроить единую сеть, что ставит борьбу за доминирование во главу угла системы. Так, после вступления в должность П. Порошенко занялся строительством собственной сети, расшатывая дуумвират Турчинова-Яценюка. В течение года президент уволил 22 из 24 глав областных государственных администраций, назначенных А. Турчиновым. Клиентелизм в форме лояльности-фаворитизма остался весомым фактором назначений на  государственные должности.

Комментаторы и журналисты описали этот процесс как «приход винницкого клана в столицу» (Винница – родной город П. Порошенко). Так, бывший мэр Винницы, Владимир Гройсман, сначала стал главой парламента, а  затем и премьер-министром. Давний друг и бизнес-партнёр президента Игорь Кононенко стал заместителем главы фракции «Блока П. Порошенко» в парламенте, а ещё один из бизнес-партёров – Борис Ложкин стал главой президентской администрации. Провалом клиентелистской кадровой политики Порошенко наблюдатели ещё в сентябре 2014 года назвали назначение В. Гелетея министром обороны и В. Гонтаревой – главой Нацбанка.

Между тем сеть А. Яценюка, включающая главу Совета национальной безопасности и обороны (Александра Турчинова), министра внутренних дел (Арсена Авакова), главу фракции «Народного фронта» в парламенте (Николая Мартыненко) и, якобы, противостоящих президенту олигархов (как Игорь Коломойский) продолжает функционировать даже после отставки Яценюка с должности премьер-министра.

Циркуляция элит в Украине никогда не  вела к их подлинному обновлению. Ни в 1991 году, ни в 2005 году рентоискатели не были заменены настоящими реформаторами. До начала 2000-х годов в парламенте доминировали коммунисты. Эта группа была частично отодвинута и частично поглощена новой олигархией. Во время регулярных электоральных циклов циркуляция элит происходила путём репродукции, а во врямя кризисов (1991 или 2004 г.) – путём квази-замещения. Если за критерий обновления элит взять процент тех, кто в своей деятельности преследует общественные, а не частные (партийные) интересы, то есть является реформатором, а не имитатором реформ, то обновление произошло лишь в меньшей части депутатского корпуса. Несмотря на то, количественные обновлене парламента составило 56% (из 423 депутатов), мой анализ голосований указывает на то, что количество истинных реформаторов составляет менее ста депутатов. Для возвращения страны на путь устойчивого развития необходимо чтобы количество реформаторов в парламенте составило не  менее 50% от общего числа депутатов.

Основатель инвестиционного банка Dragon Capital в Украине, Томас Фиала, однажды заявил что и Яценюк, и  Порошенко продавали места в своих партийных списках за 3-10 миллионов долларов. Похожее утверждение сделал бежавший из страны Александр Онищенко, бывший парламентский брокер Порошенко. Он утверждает, что заплатил 6 миллионов долларов, чтобы попасть в партийный список Порошенко. Если две две трети членов укринского парламента являются миллионерами, то в их интересах сохранение, а не изменение существующей системы. С одной стороны, подлинное обновление элит было заблокировано самими депутатами, которые сохранили смешанную избирательную систему. С другой стороны, активистам Евромайдана не удалось сформировать партию реформаторов, способную получить большинство в парламенте.

В исполнительной и административной ветвях власти обновление элиты было более существенным, хотя качество управления не улучшалось. Не смотря на то, что Партия регионов В. Януковича формально отстранена от власти, 29 из ее бывших членов прошли в  парламент под флагом «Оппозиционного блока» (фракция «Оппозиционного блока» в  парламенте состоит из 42 депутатов), а 17 – по спискам «Блока Петра Порошенко». В целом в парламент прошли 64 депутата, голосовавших в январе 2014 г. за «законы о диктатуре», и еще 37 фигурантов журналистских расследований.

В предыдущем парламенте было семь «семейных кланов», состоящих из родственников и «клиентов» нескольких бизнесc-групп во  главе с «Семьей» В. Януковича. По крайней мере, 55 депутатов бывшего парламента (12%) имели родственников в Раде или в органах исполнительной власти. К сожалению, новый парламент не очистился от непотизма, коррупции и  клиентелистских связей. Так, Алексей Порошенко, Ирина Луценко, не говоря о  клане Виктора Балоги, попали в парламент благодаря родственным связям. Таким образом, в Украине мы наблюдаем повторяющуюся динамику «нового вина в старых мехах», которая препятствует «перезапуску» системы.

Заключение

В Украине прошли относительно свободные президентские и парламентские выборы, которые легитимизировали прибаваные новых людей во власти. Однако подлинного обновление элит не произошло, а старый кодекс их поведения способстувет сохранению институционального ядра режима. Неформальные практики – клиентелизм, коррупция и квотные назначения сохраняют своё влияние в условиях системы конкурирующих пирамид, а политическая конкуренция за источники ренты препятствует выработке устойчивого элитного соглашения.

Институциональное ядро гибридного режима Украины остаётся прежним даже после революции 2014 года. Этот факт представляет вызов доминирующим в политической науке представлениям о динамике режимов. В русле предложенного объяснения западная политика в отношении Украины должна преследовать три цели. Во-первых, сторонники Украины должны уделить приоритетное внимание инициативам, направленным на демонтаж неформального институционального ядра гибридного режима Украины (давление с целью введения прозрачной системы электронных деклараций для государственных чиновников является хорошим началом). Во-вторых, Запад должен способствовать долгосрочному институциональному строительству, а не краткосрочной финансовой стабилизации. И  в-третьих, он должен пересмотреть свое отношение к руководству в Киеве и больше внимания уделять поддержке низовых инициатив, требующих завершения реформ в  Украине.

Оригинал: ПОНАРС Евразия


[1] См. например, индексы демократизации Украины Freedom House с середины 1990-х годов до 2016 года.

[2] В преддверии досрочных парламентских выборов группа влиятельных политиков во главе с А. Яценюком и А. Турчиновым в конце августа 2014 года вышла из партии «ВО Батькивщина». На октябрьских выборах 2014 года новый политический проект Яценюка и Турчинова «Народный фронт» получила 82 места, а «ВО Батькивщина» только 19 мест (потеряла 93).

Для Грузии вступление в силу Соглашения об ассоциации с ЕС летом 2016 года было ключевым моментом укрепления ее стратегических связей с Европой. Ослабляя торговые барьеры и продвигая демократические реформы, это соглашение несомненно является важной вехой грузинской внешней политики и политики государства в сфере безопасности. Однако, хотя чиновники в Тбилиси и говорят о необратимости европеизации Грузии, в некоторых странах ЕС сохраняется скептицизм в ее отношении, замедляющий евро-атлантическую интеграцию страны и умеряющий ее европейские амбиции. Вместо перекладывания ответственности за это на европейцев, Грузии следует признать, что в течение последнего десятилетия она приложила меньше усилий для налаживания связей с европейскими партнерами по сравнению с тем, что было сделано для укрепления аналогичных связей с США. Хотя Соединенные Штаты очень важны, Тбилиси следует быть активнее по отношению к ряду стран-членов ЕС, чтобы помочь им преодолеть любые сохраняющиеся сомнения. В частности, Грузия должна укреплять свои связи с Германией — страной, к чьему голосу в наибольшей степени прислушиваются в европейских делах.

Два образа Германии: надежный партнер и разрушитель надежд

Грузия по собственному опыту знает, как чувствует себя Украина под российским давлением, и потому в Тбилиси благожелательно относятся к стремлению Берлина положить конец конфликту в Донбассе. Канцлера Ангелу Меркель в сентябре 2017 года ожидают новые выборы, в то время как приход к власти в США новой администрации, по всей видимости, знаменует собой более изоляционистскую глобальную политику. Следовательно, в связи с возможным «уходом» США из региона, для Тбилиси было бы разумным уделять больше внимания германским восприятиям и предпочтениям.

На протяжении двух веков Грузия и Германия имели друг с другом очень крепкие культурные, экономические и политические связи. В этом году Грузия будет отмечать 200-летие появления немецких поселений на своей территории. Германия была первой европейской страной, признавшей Грузию после обретения ею независимости и открывшей в Тбилиси свое посольство. Во время гражданской войны в Грузии, произошедшей в период распада Советского Союза, Германия оказалась одной из первых стран, направивших гуманитарную помощь и поддержавших послевоенное восстановление. В период нахождения Эдуарда Шеварднадзе на посту президента отношения были особенно тесными. Сыгравший заметную роль в объединении Германии бывший министр иностранных дел СССР Э.Шеварднадзе имел особые отношения с тогдашними немецкими лидерами Гельмутом Колем и Гансом-Дитрихом Геншером. Берлин оказывал последовательную поддержку Грузии и солидаризировался с ней после российской агрессии 2008 года, а также в процессе переговоров, подписания и ратификации Соглашения об ассоциации Грузии с ЕС.

Как Германия, так и США были главными международными гарантами суверенитета Грузии в течение двух последних десятилетий. Германия является шестым крупнейшим торговым партнером Грузии и заинтересована в диверсификации своих энергетических маршрутов, включая транспортно— энергетический коридор Восток-Запад. Также не стоит недооценивать интерес Германии к инвестиционной среде в Грузии. В 2015 году германо-грузинский товарооборот составил порядка 480 млн долл. Грузия часто была реципиентом значительных объемов прямых иностранных инвестиций (ПИИ) из Германии (см. График 1).

График 1. Прямые инвестиции Германии в Грузию (долл. США, 1997-2016 гг.)

Источник: Национальный комитет статистики Грузии

По мере укрепления двусторонних отношений на высшем уровне, предполагалось, что торговые связи трансформируются в стратегические отношения подобные американско-грузинскому партнерству. Ожидалось, что Германия станет политическим покровителем грузинского стремления к евро-атлантической интеграции, однако этого не произошло. После ухода Шеварднадзе из грузинской политики, связь между Тбилиси и Берлином ослабела. Как оказалось, двусторонние отношения основывались главным образом на личных отношениях и никогда не подвергались осмысленной институционализации. В итоге, хотя хорошие рабочие контакты формально поддерживались, грузинско-немецкие политические отношения последних лет оказались неустойчивыми, и при этом обе стороны подвергались серьезному давлению со стороны России.

Ухудшение двусторонних отношений на фоне российско-грузинского конфликта

Начиная с 2005 года, в условиях грузинско-российского противостояния связи Германии с Грузией пришли в заметный упадок. Этот упадок был сильным, но отнюдь не внезапным. Грузинская «революция роз» во главе с получившим мощную поддержку от американской администрации Дж. Буша Михаилом Саакашвили, радикально изменила конфигурацию грузинской внешней политики, проводя более идеологизированный и менее прагматичный курс.

При Саакашвили Тбилиси ориентировался на США, запустив отношения с европейскими партнерами, включая Германию. Грузинское руководство совершило стратегический просчет, решив, что если снискать поддержку США по вопросу об интеграции Грузии в НАТО, то остальные западные союзники последуют примеру Вашингтона и автоматически поддержат заявку Тбилиси. Однако саммит НАТО в Бухаресте в 2008 году обнажил этот просчет. Германия и Франция оказали давление на другие страны Альянса с тем, чтобы те отказались от принятия Плана действий по членству в НАТО для Грузии, тем самым по сути, блокируя вступление последней в альянс. В то время как Берлин обосновывал необходимость такого шага потребностью в ослаблении напряженности в отношениях с Россией, отказ Европы, возможно, придал России смелости вторгнуться в Грузию, поскольку сделал очевидной нерешительность Запада.

Ошеломленное молчание Берлина по поводу войны в Грузии было сильным ударом по двусторонним отношениям и по трансатлантическим амбициям Тбилиси. Берлин не только отказался наказывать Москву за военную агрессию, но и выдвинул названную им «партнерством для модернизации» инициативу всего лишь через несколько недель после незаконного признания Россией сепаратистских регионов Грузии. Поскольку общественное мнение в Германии склонялось к российской версии событий, Грузия восприняла действия Берлина как умиротворение неоимперских инстинктов Москвы. В Тбилиси, конечно, осознавали, что немецкие политики и деловые люди имели тесные отношения с Россией и не хотели отказываться от выгодных возможностей ее рынков, и что эти аспекты для Берлина были более важными, нежели крошечная страна у Черного моря, уровень проевропейской ориентации которой представлялся неясным.

После российско-грузинского конфликта двусторонние отношения пострадали в результате ошибочного восприятия поведения друг друга. Грузия рассматривала Германию в качестве колеблющегося партнера или даже спойлера, чья политика частично определялась приоритетом «Россия прежде всего». Около 30% поступающего на немецкий рынок природного газа импортируется из России. Принятое в 2005 году бывшим германским канцлером Герхардом Шрёдером решение об участии Газпрома в проекте Нордстрим (трубопровода между Россией и Германией) продемонстрировало ориентацию Берлина на Москву, вынуждая Грузию еще активнее задаваться вопросом о надежности Германии как стратегического партнера. Более того, скептическая позиция Берлина по вопросу о расширении НАТО укрепила представление грузинских элит о том, что никто в Европе не готов к риску войны с Россией ради трансатлантических устремлений Грузии, хотя либеральные реформы М.Саакашвили и были приняты там хорошо.

С приходом к власти в 2012 году политической коалиции «Грузинская мечта» двусторонние отношения стали более стабильными. Прагматическая политика «Мечты» и ее менее конфликтный подход к России лучше сочетались со стратегическими интересами Берлина. Новое грузинское правительство также поддерживало стратегическое партнерство с Соединенными Штатами, но при этом полагало, что в конечном итоге Грузии следует вступать в ЕС и потому стало проводить более европоцентричную внешнюю политику. Вследствие этого, грузинско-германские связи стали более интенсивными, включая визиты на высоком уровне.

Углубляющиеся отношения Грузии с Германией имели особое значение в контексте реализации Соглашения об ассоциации с ЕС и пакета мер усиленного сотрудничества, который наконец был предложен НАТО. Однако именно Германия, как сообщают, была инициатором решения отложить соглашение об облегчении требований к поездкам в Шенгенскую зону для граждан Грузии. Даже несмотря на то, что Грузия выполнила все технические требования Еврокомиссии, Германия сослалась на всплеск преступности как на обоснование необходимости задержки[1]. Это привело к снижению доверия к Германии среди граждан Грузии и в целом к росту евроскептицизма в стране.

Движение вперед: управление ожиданиями

Поддержка Германией Грузии очень важна для интеграции последней в ЕС и НАТО. Грузинским элитам еще предстоит наладить более тесные связи с немецкими политиками. Хотя Тбилиси стремится к более тесным отношениям с Германией и желает обрести полноправное членство в ЕС и НАТО, остается неясным то, готов ли Берлин взять на себя роль актора, активно поддерживающего грузинские устремления. 21 мая 2015 года Меркель заявила в Бундестаге, что «Восточное партнерство» «не является инструментом политики расширения ЕС», также добавив, что ЕС не стоит провоцировать в этом отношении ложные ожидания у своих восточных партнеров.

В то время как Германия принципиально не возражает против вступления Грузии в НАТО, у Берлина нет четких представлений относительно стратегических устремлений Грузии по присоединению к западным институтам. Ввиду того, что Германия сохраняет неуверенность в отношении евро-атлантического будущего Грузии (особенно в том, что касается предоставления Грузии Плана действий по членству в НАТО), ее больше устраивает поддержка устойчивого экономического развития в Грузии и ее долговременной европеизации через различные проекты.

Евро-атлантическая интеграция является краткосрочной задачей Тбилиси. Долгосрочное стратегическое решение о сближении с ЕС и НАТО является для Грузии незыблемым и имеет существенную поддержку населения (опросы Национального демократического института показывают, что установление более тесных связей с ЕС поддерживают порядка 72% жителей Грузии). Кроме того, грузинское руководство высоко ценит постоянную поддержку Германией Миссии наблюдателей ЕС, учитывая, что Россия не дает этой миссии доступа в отделившиеся регионы Грузии. Тбилиси ожидаетрешительной поддержки инициатив нормализации отношений с Россией, однако не за счет компромисса по территориальной целостности и суверенитету страны. Помимо прочего, после в целом успешного процесса либерализации визового режима с ЕС, жители Грузии ожидают, что они смогут получить доступ на рынок труда Евросоюза, поскольку он представляет собой ключевую возможность для быстрого улучшения жизни обычных граждан Грузии.

Заключение

Внимание и поддержка со стороны Германии играют важную роль в процессе европеизации Грузии. Вместе со своими европейскими партнерами Берлин создает неопределенность относительно Грузии, занимая несколько неясную позицию по поводу европейских перспектив для нее. В то же время, грузинское правительство, мозговые тресты и научные сообщества, по большей части, ориентируются на Европу. Следовательно, Тбилиси стоит уделять больше внимания связям с Берлином, подвергать осмыслению причины сопротивления Германии/Европы, и предлагать решения, которые бы повышали статус Грузии в списке внешнеполитических приоритетов ЕС. Хотя пока еще неясно, какую политику новая американская администрация будет проводить в отношении постсоветских стран, мощная трансатлантическая поддержка могла бы стать ключевым фактором возрождения немецко-грузинского стратегического партнерства. Если новая американская администрация очень желает разделить бремя разрешения глобального кризиса, она могла бы передать часть задач на аутсорсинг Германии как своему самому важному партнеру в Европе, побуждая Берлин играть ведущую роль в таких сферах, как проект европеизации Грузии. Грузинское общество рассматривает меняющуюся немецкую политику в отношении России как становящуюся более реалистичной и считает, что мощная поддержка Германией западных устремлений Грузии существенна если не жизненно важна для будущего их страны.


[1] СМИ отмечали, что причина, по которой Берлин держал Грузию на расстоянии, заключалась в миграционном кризисе и в криминальное активности (кражах) выходцев из Грузии в Германии.

  Анар Валиев, Университет ADA, Баку

Неожиданный результат британского референдума по Брекзиту существенно изменил настроения в Азербайджане относительно будущего сотрудничества с ЕС. Великобритания является крупным инвестором в  азербайджанскую экономику, а в самом Евросоюзе она всегда была сторонником более тесного сближения с Баку. Лондон выступал в роли европейского адвоката предлагаемых Азербайджаном инициатив, в т.ч. строительства газопровода Баку-Джейхан в Турцию и Европу, а также еще нескольких крупных проектов. При этом британские интересы в Азербайджане позволяли Баку более эффективно продвигать свои собственные интересы в Евросоюзе, а также помогали в принятии проазербайджанских резолюций и заявлений ЕС по вопросу Нагорного Карабаха. Конечно, британское решение о выходе из Евросоюза не означает, что Баку перестанет сотрудничать с Брюсселем. Однако после потери Лондона в качестве крупного игрока и сторонника Азербайджана в ЕС, Баку станет сложнее заручаться поддержкой Евросоюза по целому ряду проектов. Каких потенциальных экономических, политических и культурных потерь следует ожидать Баку из-за Брекзита?

Политические последствия

Брекзит послал обнадеживающий сигнал сепаратистским движениям по всей Европе. К примеру, Шотландия призвала к проведению нового референдума о независимости. Баку внимательно наблюдал за шотландским референдумом 2014 года, опасаясь, что в случае победы сторонников отделения от  Великобритании начнется цепная реакция по всей Европе, способная ослабить позиции Азербайджана по проблеме «сепаратизма» в Нагорном Карабахе. Пока-что большинство стран Европы не изменили своей политики по карабахскому вопросу; они продолжают придерживаться принципа территориальной целостности, полагая, что он имеет преимущество над принципом самоопределения. Тем не менее, в Баку остаются определенные опасения. Кроме того, столкновения с Арменией из-за Нагорного Карабаха в апреле 2016 года показали, что в регионе еще сильны позиции ястребов, которые выступают за военное решение и могут попытаться протолкнуть такое решение в случае, если поддержка нынешнего статуса-кво со  стороны ключевых игроков пойдет на спад.

Существует также вероятность того, что ЕС сконцентрируется на своих внутренних проблемах и оставит всякие попытки распространить свое влияние на восток. Отношения между Баку и Брюсселем в последнее время довольно теплые (по крайней мере по ряду вопросов). Однако скепсис некоторых членов Евросоюза по поводу сотрудничества со странами за пределами ЕС может привести к  развороту европейской политики в данной сфере. В частности, инициатива «Восточное партнерство» (стартовавшая в 2009 году и с тех пор особых успехов не  добившаяся) может стать еще более проблематичной. Данную инициативу может подстерегать опасность и с обратной стороны: некоторые из «восточных партнеров»  — в т.ч. Азербайджан – довольно скептически относятся к институтам ЕС, наблюдая за неспособностью Евросоюза справиться со своими внутренними проблемами (миграционный кризис, долговой кризис, и т.д.).

Экономические последствия

Британским компаниям принадлежит важная роль в экономике Азербайджана. В частности, Бритиш Петролеум является ведущим партнером во всех основных нефтяных проектах. Великобритания занимает второе место по инвестициям в прочие отрасли азербайджанской экономики; на ее долю приходится до 16 процентов всего портфеля иностранных инвестиций. С участием британского капитала в Азербайджане было создано 473 компании. В 2014 Британия инвестировала в Азербайджан 153,3 миллиона долларов и экспортировала товаров и  услуг на 1,2 миллиарда. Всего же за последние 25 лет британские инвестиции в  экономику страны составили около 25 миллиардов долларов.

Нет никаких особых оснований опасаться, что из-за Брекзита сократится количество британских компаний, работающих в Азербайджане, или резко упадет объем двусторонней торговли. На самом деле британские инвестиции в  азербайджанскую экономику могу даже вырасти, если Британия начнет терять свои позиции на других европейских рынках. В этой связи от Брекзита не стоит ожидать негативного влияния на торговлю и экономические отношения между Лондоном и  Баку. Проблема скорее заключается в том, что интерес к экономическому сотрудничеству с Азербайджаном может упасть со стороны Евросоюза. В особенности это относится к масштабной и долгосрочной европейской инициативе создания транспортного коридора с востока на запад. За последние 10 лет Баку инвестировал миллиарды долларов в строительство коммерческой инфраструктуры и в транспортные проекты, чтобы застолбить за собой роль выгодного для бизнеса связующего звена между Средней Азией, Южным Кавказом и Европой. Понимая, что его запасы нефти и газа постепенно истощаются, Азербайджан стремится диверсифицировать свою экономику и превратиться в многоцелевой экономический хаб, важная роль в работе которого будет принадлежать европейскому направлению.

В своем регионе Азербайджан считается ключевой страной для многих интеграционных проектов. В настоящее время Баку играет важную роль сразу в трех интеграционных инициативах: ЕС, ЕврАзЭС, и недавно стартовавшем китайском проекте «Один пояс и один путь». Баку возлагал большие надежды на  коридор «Восток-Запад» в плане обеспечения доступа к огромному рынку Евросоюза. К примеру, в начале августа 2015 года по этому маршруту в недавно построенный бакинский международный морской торговый порт пришел первый контейнер. Маршрут длиной более 4000 км был преодолен всего за 6 дней, что является рекордно коротким сроком. Это событие ознаменовало начало новой эры в региональных транспортных связях. Помимо Азербайджана, основными участниками проекта были Китай и Казахстан. Проект продемонстрировал Пекину, что по маршруту «Шелкового пути» грузы из Китая могут добираться до Европы намного быстрее, чем морским путем или через территорию России. И Казахстан, и Азербайджан стремятся заинтересовать Пекин в использовании своей инфраструктуры для китайского экспорта. По оценкам азербайджанского правительства, к 2020 году по данному маршруту будет ежегодно проходить 300-400 тысяч контейнеров, принося операторам маршрута миллиардные доходы.

Однако теперь участие в этом важнейшем транспортном проекте Евросоюза оказалось под вопросом. Доля стран ЕС во внешней торговле Азербайджана составляет 46,96%, что намного больше, чем доля любого другого экономического партнера Баку. В настоящее время на ЕС приходится 31,92% азербайджанского импорта и 59,1% экспорта. Однако с выходом Лондона из  институтов ЕС Азербайджану станет намного сложнее лоббировать свои газопроводные и другие транспортные проекты, соединяющие страну с европейским рынком.

Культурные последствия

Великобритания пользуется огромным влиянием в Азербайджане и  на Южном Кавказе в целом. Помимо фактора английского языка, британские университеты являются магнитом для азербайджанских студентов. Около 570 студентов из Азербайджана либо уже получили образование в Британии, либо учатся там по программам, спонсируемым азербайджанским правительством. Сотни других студентов поступили в британские университеты по иным каналам. Пока сложно предсказать, как на это все повлияет Брекзит. Однако многие опасаются, что теперь азербайджанским студентам станет сложнее учиться в Британии, поскольку многие из них обучались по программам с участием консорциумов европейских университетов (таких, например, как программа Эразмус). После Брекзита подобное сотрудничество может прекратиться. Станет намного сложнее получить финансирование из Евросоюза на любые совместные проекты с участием британских университетов.

Однако наиболее тяжелыми последствия Брекзита могут оказаться в символическом плане. Многие годы доверие азербайджанцев к  институтам ЕС оставалось довольно высоким; большинство населения страны выступало за интеграцию в эти институты. Однако Брекзит стал мощным ударом по  доверию Азербайджана к ЕС, уступающим по своим масштабам разве что последствиям российско-грузинской войны 2008 года. Наблюдая за Брекзитом, многие азербайджанцы видят в нем возможное начало более широкого процесса дезинтеграции, что порождает у них сомнения в целесообразности дальнейшей интеграции своей собственной страны с Евросоюзом. Параллельно с этим процессом происходит становление российского проекта ЕврАзЭС, что еще больше ослабляет проевропейские настроения в Азербайджане — как среди обычных граждан, так и в политической среде.

Выводы и рекомендации

Хотя в целом последствия Брекзита для Азербайджана ожидаются негативные, раздаются и голоса, указывающие на возможные положительные стороны. Некоторые аналитики предсказывают, что Британия станет вести более независимый от ЕС внешнеполитический курс, и что Лондон более активно подключится к решению проблем Южного Кавказа. В частности, Британия может сыграть позитивную и важную роль в разрешении Нагорно-Карабахского конфликта, если в Лондоне решат уделять этому конфликту больше внимания. Кроме того, как уже указывалось, существует вероятность роста британских инвестиций в экономику Азербайджана. Тем не менее, наиболее важное последствие Брекзита – это удар по репутации ЕС как модели интеграции и институтов, которую следует копировать другим странам. При этом уровень доверия азербайджанцев к институтам ЕС уже пережил падение за прошедшие несколько лет в связи с кризисом в Греции. Таким образом, Брекзит грозит стать новым ударом по проевропейской ориентации Азербайджана.

После выхода Великобритании из ЕС Брюсселю нужно будет укреплять сотрудничество с Азербайджаном (и с Южно-Кавказским регионом в целом) по целому ряду вопросов, иначе дальнейшей потери доверия азербайджанцев к  Евросоюзу не избежать. В этой связи положительным сигналом стало принятое в  ноябре 2016 года решение Европейского совета дать Европейской комиссии и  Верховному представителю ЕС по иностранным делам и политике безопасности мандат на ведение переговоров с Азербайджаном (от имени ЕС и его членов) о заключении всеобъемлющего соглашения. Новый документ призван заменить подписанное в 1996 году соглашение о партнерстве и сотрудничестве; ожидается, что он будет лучше отражать общие задачи и вызовы, которые стоят перед ЕС и Азербайджаном. Если Евросоюзу удастся быстро нейтрализовать последствия Брекзита (путем налаживания более тесного сотрудничества с Азербайджаном), то негативный эффект выхода Британии из ЕС будет сведен к минимуму. Но если Брюссель станет колебаться и  тянуть время, то Баку рискует быть втянутым в орбиту пророссийского ЕврАзЭС. В  этом случае результаты десятилетий работы Евросоюза по выстраиванию доверительных отношений с Азербайджаном будут сведены к нулю.


Данное исследование финансируется при поддержке Европейской комиссии. Настоящая публикация отражает исключительно взгляды ее автора, при этом Комиссия не несет ответственности за любое возможное использование информации, содержащейся в этой публикации.


Оригинал: ПОНАРС Евразия

Ора Джон Ройтер, Висконсинский университет, США

В 1990-х и начале 2000-х годов отношения между Кремлем и региональными элитами были важнейшим элементом российской политической жизни. Однако по мере рецентрализации федеральной власти с приходом Президента Путина эти отношения постепенно отошли на второй план. Тем не менее, судя по целому ряду недавних событий, российская региональная политика заслуживает пристального внимания аналитиков. Некоторые тенденции в назначениях региональных чиновников — особенно растущее количество недавно назначенных «пришлых» губернаторов, не имеющих тесных связей с возглавляемым ими регионом — могут ослабить способность путинского режима мобилизировать местный электорат. Кроме того, такие недавние реформы, как возврат губернаторских выборов и одномандатных округов на выборах в Госдуму, а также усиление репрессий Кремля в отношении региональных чиновников, могут подорвать единство правящей российской элиты, которое давно является одним из столпов стабильности путинского режима.

Назначения региональных чиновников

Фактически, губернаторы российских регионов назначаются Кремлем, а не избираются на всенародных выборах, еще с 2005 года.[1] С тех пор Кремль отдал работу по мобилизации региональных избирателей на общенациональных выборах на откуп региональным лидерам, вознаграждая тех, кто добивается хорошего результата. Более того, исследования политологов показывают (а кремлевские инсайдеры подтверждают), что оценка работы региональных губернаторов основана преимущественно на том, насколько хорошо им удается мобилизовать голоса за Единую Россию. В такой работе губернаторы хорошо поднаторели, поскольку большинству из них удалось построить мощные политические машины в своем регионе в 1990-х и начале 2000-х годов. Признавая важность работы региональных лидеров на президентских и парламентских выборах, Кремль не спешил менять влиятельных губернаторов после того, как их должность перестала быть выборной в 2004 году. Большинство из них остались на своих местах, а взамен уволенных обычно назначались фигуры, имеющие большое влияние в своем регионе.

Тем не менее, как показано на Рис. 1, доля губернаторов, имевших прочные связи со своим регионом еще до своего назначения, неуклонно падает (хотя пока остается выше 50%). При этом «пришлые» губернаторы обычно назначаются из числа бизнесменов, чиновников федерального уровня или (реже) силовиков. В 2016 году Путин заменил не так уж много губернаторов, однако тенденция назначения губернаторов, не имеющих прочных связей с соответствующим регионом, стала намного более очевидной. Как видно из Рис. 2, назначение губернаторов, ранее работавших вместе с Путиным или под его руководством, пока остается не таким уж частым явлением — однако из восьми губернаторов, назначенных в 2016 году, целых четыре являются прямыми ставленниками Путина и не имеют прочных связей в регионе своего назначения.

То, что Кремль предпочитает назначать своих доверенных лиц, а не региональных политиков, вполне понятно и объяснимо. Политик, чья профессиональная квалификация заключается лишь в близости к основным фигурам из путинского режима, с большей вероятностью сохранит преданность этому режиму в тяжелые времена. А вот политикам, имеющим свои собственные, независимые от режима ресурсы (например, уже существующую политическую поддержку и опору в регионе), намного легче будет гарантировать для себя политическое будущее в случае смены федеральной власти. Некоторые из них теоретически даже смогут сохранить за собой губернаторское кресло. Все это ослабляет их мотивацию сохранять преданность режиму Путина.

Однако такая практика имеет явные недостатки в электоральном плане. Замена популярных местных политиков на присланных из центра назначенцев может подорвать всю мобилизационную стратегию Кремля. Исследования показывают, что Единая Россия обычно получает более высокий результат там, где губернатор является популярной фигурой и имеет прочные связи со своим регионом. Опыт работы в регионе дает ему многочисленные преимущества перед пришлыми назначенцами из центра — в т.ч. лучшую информированность о региональных процессах, установившуюся сеть «клиентов» среди влиятельных региональных фигур, общественную поддержку и связь с местными элитами.

Указанные тенденции совпали по времени с отменой прямых выборов мэров в крупных российских городах. К 2015 году Кремль заменил народно избираемых мэров на своих назначенцев (технократов с весьма ограниченным электоральным опытом) в 66% крупных городов. Кроме того, поскольку выборы в законодательные органы российских регионов стали менее конкурентными, все меньше и меньше пропутинских депутатов в этих органах имеют опыт участия в настоящей выборной кампании.

В результате всех этих процессов становится все более очевидным дефицит электорального опыта у региональных чиновников. В 1990-х и  2000-х годах становление региональных политиков происходило в ходе выборных кампаний, которые зачастую были весьма конкурентными. Должность доставалась тому, кто заручился поддержкой наибольшего числа избирателей благодаря эффективности своей политической машины, личной харизме или умелому ведению предвыборной кампании. После этого Кремль привлекал таких политиков к своим собственным общенациональным кампаниям и ставил их электоральный опыт себе на службу для мобилизации избирателей. Отменив выборность региональных должностей разных уровней (или сделав выборы менее конкурентными) путинский режим взрастил целую когорту региональных чиновников, практически не умеющих мобилизировать электорат.

С 2014 года режим держится на астрономических рейтингах личной популярности Путина — но если эти рейтинги вдруг пойдут вниз, то Москве может стать очень сложно мобилизировать избирателей в регионах. Фактически, эта проблема уже проявилась на выборах в Думу в 2011 году, а явка избирателей на всех выборах последних лет неуклонно падает. Более того, в последнее время режим стремится деполитизировать выборы и не прикладывает особых усилий к обеспечению массовой мобилизации избирателей. Это особенно очевидно в крупных городах, где поддержка режима ниже среднего по стране и продолжает падать. Теперь режим все больше полагается на зависимых от государства избирателей, особенно проживающих в сельских районах. Пропутинские партии все еще получают много мест в региональных законодательных органах, однако их победы выглядят не слишком впечатляюще в силу низкой явки. Пассивность избирателей подрывает саму функцию легитимизации власти, которую призваны выполнять выборы. Более того, из-за низкой явки режим недополучает ценную информацию о географическом распределении и самой природе социального недовольства избирателей.

Единство элит

Две наиболее распространенных причины падения автократических режимов — это раскол в среде правящей элиты и массовые народные волнения. После серии массовых протестов в 2011-2012 году в России основное внимание уделяется именно второй причине. Однако ряд определенных процессов за последние несколько лет указывает на то, что более пристального внимания как раз заслуживает единство элит (или его отсутствие) в российских регионах.

Единство элит всегда было мощнейшей опорой путинского режима. Один из показателей такого единства, которым часто пользуются политические аналитики — это количество оппозиционных кандидатов, которые в прошлом были членами правящей партии. Как видно из Таблиц 1-3, на региональных выборах это количество пока невелико. Тем не менее, данные показывают, что это количество пошло вверх в 2013 году, когда личные рейтинги Путина достигли самой низкой точки за последние годы. При этом элиты в авторитарных режимах, где сохраняется институт выборов, склонны к стадному поведению. Падение популярности главы режима может спровоцировать целый каскад «дезертирства». В 2011-2013 годах путинскому режиму этого удалось избежать, но как только сплоченность российских избирателей и элит вокруг лидера на фоне событий в Украине пойдет на спад, личные рейтинги Путина тоже, скорее всего, возобновят свое падение. Если на этот раз они упадут еще сильнее, чем в 2011-2013 годах, то аналитикам нужно будет отслеживать признаки «дезертирства» среди региональных элит в качестве возможного предвестника коллапса всего режима.

Это особенно важно на фоне недавних событий, из-за которых режиму будет сложнее поддерживать единство элит в будущем. Возврат одномандатных округов на выборах в Госдуму ослабил контроль Единой России над членами своей парламентской фракции. При этом он также играет на руку региональным губернаторам, которые в 1990-х годах укрепляли свои позиции, помогая своим ставленникам избираться в Думу, причем в основном именно по одномандатным округам. На выборах 2016 года эта практика возобновилась с новой силой.

Возврат губернаторских выборов также может подорвать единство элит, особенно в случае обострения кризиса. Кремль удерживает жесткий контроль над выборами губернаторов, а Путин сохраняет за собой право на их увольнение. Это очевидным образом ограничивает губернаторскую самостоятельность. Тем не менее, нынешние губернаторы обладают народным мандатом, т.е. важным самостоятельным ресурсом, которого у них не было с начала 2000-х годов. В случае продолжения застоя в экономике и (или) падения рейтингов Путина нельзя исключить, что кто-то из них может попытаться использовать свою электоральную легитимность в качестве платформы для перехода в оппозицию.

Наконец, единство элит может быть подорвано и нарастающими кремлевскими репрессиями в отношении региональных чиновников. За последние несколько лет резко возросло число арестов высокопоставленных официальных лиц в регионах, в большинстве случаев по обвинению в коррупции. Уголовное преследование оппозиционеров и уже уволенных чиновников давно стало вполне обычным явлением — но в последние 2-3 года резко участились и аресты действующих прокремлевских функционеров. Более того, некоторые из этих арестов сопровождались показательными пиар-акциями; чиновников задерживали прямо на рабочем месте или в компрометирующих обстоятельствах. За период с 2015 по 2016 год было арестовано четверо действующих губернаторов, шесть заместителей губернаторов и 16 мэров крупных городов. Определить истинные причины каждого конкретного ареста очень сложно, однако общая картина складывается весьма показательная.

Аресты многим кажутся бессистемными, их жертвы выбираются едва ли не случайно — а это, в свою очередь, вызывает чувство неуверенности и неопределенности среди региональных элит. Негласная договоренность, существовавшая между Путиным и региональными элитами с начала 2000-х годов, была основана на взаимной выгоде и четких взаимных ожиданиях. От региональных чиновников Кремль требовал лояльности и мобилизации поддержки электората. За  это им гарантировалось карьерное продвижение и политическая поддержка из центра. Нынешние бессистемные репрессии могут разрушить эту негласную договоренность. В  конце концов, зачем элитам сохранять лояльность Кремлю, если нет никаких гарантий того, что лояльность будет вознаграждена?

В какой-то степени две вышеуказанных тенденции нейтрализуют друг друга. Поводов для «дезертирства» становится больше, но с другой стороны, растет число преданных сторонников режима, которые получили свои должности путем назначения, а не победы на выборах. Нельзя исключить, что так и было задумано Кремлем. Однако не следует и преувеличивать частоту назначения на губернаторские должности «пришлых» чиновников. На самом деле более половины действующих губернаторов имеют прочные связи со своим регионом — а значит, многие из них не являются прямыми ставленниками Путина.

Недавние события в Мексике, Нигерии и Венесуэле показывают, что автократии с федеральным государственным устройством более уязвимы в случае массового дезертирства региональных элит. Во всех трех случаях провалу правящего режима на федеральных выборах предшествовали переходы на сторону оппозиции региональных чиновников и поражения кандидатов от правящей партии на выборах местного уровня. Приведенные выше данные по России и их анализ не дают оснований предрекать скорый коллапс режима в РФ. Однако этот режим очевидно сталкивается со все более серьезными вызовами, грозящими вырваться на поверхность и требующими к себе самого пристального внимания аналитиков.

Рис. 1: Доля действующих губернаторов с прочными рабочими связями в своем регионе.*


*По состоянию на 31 декабря каждого года. Считается, что губернатор имеет прочные рабочие связи в своем регионе, если он провел в этом регионе большую часть своей карьеры после выпуска из ВУЗа.

Рис. 2: Доля назначаемых каждый год губернаторов, имеющих прямые профессиональные связи с Путиным*

*Данная цифра относится не к общему числу действующих губернаторов, а только к тем, что назначены в соответствующем году. Губернатор считается имеющим профессиональные связи с Путиным, если он в прошлом работал вместе с Путиным или был его подчиненным как до, так и после избрания Путина президентом. Все чиновники федерального уровня, назначенные Путиным, учитываются как «работавшие под руководством Путина».

Таблица 1: Кандидаты, вышедшие из состава Единой России для участия в губернаторских и мэрских выборах в качестве оппозиционных кандидатов в 2009-2014 г.


Таблица 2: Депутаты местных зак. собраний, вышедшие из Единой России*


*Данные российской ЦВК (www.cikrf.ru) и авторская База данных по российским политическим элитам.

Таблица 3: Вышедшие из ЕдРос кандидаты среди ведущих оппозиционных кандидатов на выборах в региональные зак. собрания, 2009-2015

Источник: авторская База данных по российским политическим элитам.


[1] Прямые выборы вернули в 2012 году, однако президент сохранил за собой право увольнять губернаторов и назначать исполняющих обязанности. С 2012 года обычной практикой стало назначение Путиным фактического губернатора исполняющим обязанности за несколько месяцев до выборов, после чего и.о. побеждает на выборах с большим отрывом.

Оригинал: ПОНАРС Евразия

Самое обсуждаемое

Популярное за неделю

Сегодня в эфире